防大汛⑨｜荆江分洪区发展之困：政府招商被迫先写赔偿承诺函

“以前县里出去招商，对方一听是分洪区，都不愿来。”

荆江分洪区所在的湖北公安县招商局局长薛华说，即使现在谈一些大项目时，最终还是要靠政府写承诺函的方式促成企业落户，“承诺如果遇到分洪，损失由我们县政府来承担”。5月23日在接受澎湃新闻（www.thepaper.cn）采访时，薛华对此显得很无奈。

既要保证分洪区的运用，又要让区内群众脱贫致富，像荆江分洪区这样的重要蓄滞洪区该如何发展经济，一直存在争论。

三峡工程蓄水调洪后，荆江分洪区运用几率大为降低，公安县将发展思路由农业转向工业，冲破狭小的安全区“土围子”，在分洪区内建起了新城，布局了数个重要工业园区，该县半数以上规模企业（年产值500万元以上）也多建在分洪区内，其中包括2家上市企业和4家年产值过亿元的大型企业。

但这种发展模式引起了水利专家的担忧。全国人大代表、清华大学水利系教授周建军向澎湃新闻表示，经济社会发展规模扩大会增加分洪区启用的代价和成本，从而影响分洪区及时、安全、有效地启用。

周建军认为，要根本解决蓄滞洪区的发展问题，一条途径是在分洪区发展现代农业，同时通过洪水保险来分担分洪区带来的风险。

5月30日，水利部回复澎湃新闻称，在分洪区推行洪水保险机制存在三大难点：蓄滞洪区基础信息测量和复核等工作尚未完成、保险公司承保时风险大、蓄滞洪区群众缺乏保险意识等。

“不能因为分洪就不发展”

荆江分洪区就如同是湖北荆州市公安县“头顶的一碗水”。

受限于这碗水，包括县城所在的斗湖堤镇等8个乡镇，在上个世纪数十年间只能在“土围子”围堤围成的安全区内谋发展。

公安县当地多位官员接受澎湃新闻采访时认为，谁也不知道“头顶的这碗水”什么时候会倒下来，但“我们不能等、靠、要，还得谋发展，不能因为分洪就不发展”。

既要考虑分洪区承担的防洪功能，又要保当地社会经济发展，这是蓄滞洪区面临的两难困境。

“蓄滞洪区的土地利用方式是否允许调整，还是目前的一大争论”。5月1日，一位接近水利部的防汛减灾专家告诉澎湃新闻，以往认为，蓄滞洪区不宜发展工业和城镇，以免增大分洪的损失和国家补偿的负担。

但由此而产生的问题是，蓄滞洪区人民如何脱贫致富奔小康？

此后，针对蓄滞洪区的发展出现了两种主张。该专家介绍，一种主张是可以适度发展，其理由是对于分洪运用几率很低的蓄滞洪区，经济发展后水灾损失肯定加大，但是若投资成本的回收周期远低于分洪运用周期的话，经济上算账仍可能是合算的。

“当然这有一定风险。但发展后经济实力增强，抵御和承受灾害的能力也随之增强。对于不在国家补偿范围内的损失，则可以通过投保的方式，由保险公司负责理赔，形成风险分担的发展模式”。

另一种主张是不必发展工业城镇，而是将发展模式调整为更能适应分洪运用的“农业经济+湿地经济+旅游经济”的模式。

该专家表示，这种新的土地利用和发展模式一旦形成，分蓄洪区就不是非在百年不遇大洪水时才可能开闸运用，而是在常态化的洪水期间也可以开闸纳洪，以更好适应新的生态环境，既创造出更大的经济效益、环境效益和生态文明价值，又减少分洪运用与经济发展的矛盾。

“但这也需要有更为详细的筹划和充分的论证，非短平快方式可以实现。”该专家表示，前几年还曾有人提出从长江上游水电开发获利中提取基金支持蓄滞洪区发展模式转型的设想，但未引起相关方面的响应。

政府招商要写分洪赔偿承诺函

从结果来看，荆江分洪区选择了发展工业城镇的模式。

4月28日，公安县一位熟悉县情的官员向澎湃新闻表示，公安县真正开始放开手脚快速发展，应该是在2003年三峡蓄水调洪之后。“可以说，公安县是三峡最大的受益方之一”。

“以前县里出去招商，对方一听是分洪区，都不愿来”，该官员说，这种情况也就是近几年才得到改善，上游有三峡工程，长江两岸堤防也得到加固，荆江分洪区的运行几率从二十年一遇降低至超百年一遇。

公安县招商局局长薛华对此深有感触。5月23日，他对澎湃新闻称，2005年底，公安县的发展才开始从农业转向工业，但那时招商工作仍然非常困难。“企业一听是分洪区，都很顾虑”。

薛华记得，2009年，他参与了中粮集团投资6.2亿元的31万吨油料蛋白加工项目和24万吨饲料项目落户洽谈工作。“当时中粮就有顾虑，最后我们带着中粮的人去长江水利委员会、省水利厅考察，最后县政府还给写了承诺函，承诺如果遇到分洪，损失由我们县政府来承担”。

“现在企业还是会提到分洪区这个问题。”薛华说，特别是在谈一些特别大的项目时，最终还是要靠政府写承诺函的方式，来促成企业能顺利落户。

公开数据显示，2003年至今，公安县在分洪区内布局了江南新区、孱陵工业新区、青吉工业园区等几个重要工业园区，该县半数以上规模企业（年产值500万元以上）也多建在分洪区内，其中包括2家上市企业和4家年产值过亿元的大型企业。

同时，公安县县城规模已越过2.43平方公里的老县城斗湖堤镇安全区，向围堤外的分洪区发展，较1998年扩大了近十倍。按照城乡规划，到2030年，公安县县城规模将比1998年扩大20倍。

分洪区推行保险机制存三大难点

洪水保险是对洪水灾害引起的经济损失所采取的一种由社会或集体进行经济赔偿的办法。洪水保险作为一种分散洪灾风险、提高抗御洪灾能力的有效措施，已得到了世界许多国家广泛的实践证明，在抗洪救灾和指导防洪区运用中发挥了重要作用。

“我们几乎没有洪水保险机制，荷兰等国家都是这样做的。”周建军说，国外很多流域也是靠分洪来抵御超标准洪水，比如密西西比河流域也是靠分洪，不过他们分洪区内居住的人少，矛盾没有中国大。

5月30日，水利部回复澎湃新闻称，目前在长江流域蓄滞洪区推行洪水保险机制，还有三个难点亟待解决。

第一，因缺乏蓄滞洪区洪水保险有关政策、法规等保障，蓄滞洪区一旦运用，其损失严重，保险公司承保时风险大，承保积极性不高。

第二，蓄滞洪区基础信息测量和复核等工作尚未完成，蓄滞洪区洪涝损失评估方法不完善，保险费率测算复杂等等，也影响洪水保险工作的开展。

最后，蓄滞洪区一些民众存在侥幸心理、缺乏保险意识，还处于“看天吃饭”的思想认识阶段，是影响洪水保险推行的又一因素。水利部在回复中指出，这需要加大洪水保险宣传力度，消除蓄滞洪区内群众的疑虑，才能做好洪水保险推广工作。

澎湃新闻在采访中也发现，荆江分洪区内的不少住户认为，上游三峡建成后，荆江分洪区将不会再运用分洪，因此没必要搞洪水保险。

“分洪的机会太小了，分洪的概念早没了，老百姓不会有保险意识，”公安县夹竹园镇陈榨村村委会主任刘连华告诉澎湃新闻，“如果全部由我们村民个人或是家庭承担，70%的人不会参保。”

清华大学水利系教授周建军说：“只有农业变成企业，洪水保险才可以推行，国家给农企一定的优惠政策，支持农企发展，就可以有能力交保险。”

对于周建军提出的发展农工商企业，农民以土地入股，企业替每家交保险的这个方案，刘连华笑了笑说，“不会有这样的好事，自己不掏钱肯定乐意啦。”