京津冀并立的局面是如何形成的

1928年6月20日，北伐军刚刚接收北京和天津之后，国民党中央政治会议即做出决议，将直隶省改名为河北省，以旧京兆区各县并入河北省；北京改名为北平，北平、天津设为特别市。北京改名北平，标志着国都地位的正式丧失，此后的21年，南京成了国民政府的首都。直隶改名河北，从此由中央的亲辖之地变为一个普通的省份。早已是华北经济中心的天津则终于成为独立的城市行政区。虽然此后三者间的隶属关系和行政区划还有多次调整，但京津冀三大政区并立的局面已由此形成。

中国古代不存在独立的城市型行政区，即使是国都也不例外，因此不会出现今日在河北省的地域内嵌入北京、天津两大直辖市这样的情况。明永乐帝定都北京后，在京师设置顺天府，以顺天府为中心形成了北直隶地区。清初直隶正式成为行省，省会设于保定。顺天府直属中央，也兼属直隶。直到清末天津崛起，京津冀的传统地缘格局才发生重大的改变。

明代定都北京后，天津作为京师门户和漕运中转站的地位日益凸显，行政建置也由明初设置的天津卫跃升为清代设置的天津府，下辖一州六县。但在很长的时间内，天津仍是北京的卫星城市。

1860年天津开埠后，对外贸易飞速发展，越来越多的外国商品通过天津口岸销往广阔的华北腹地，外贸的发展带动了工商业的腾飞和城市的繁荣。到20世纪二三十年代，天津已成为仅次于上海的中国第二大经济中心和工业城市 。经济的发展也提升了天津的政治地位。1870年天津教案之后，清廷决定设置驻天津的北洋通商大臣，由直隶总督兼任，从此形成了直隶总督在保定和天津之间轮驻的“双省会制”。清末袁世凯督直时，终岁驻在天津。因袁世凯对清廷的巨大影响力，梁启超甚至称天津的直隶总督署为“中国第二政府”。1913年，天津正式成为直隶省会。

清末民初的北京，虽然也经历了一系列的急剧变革，但城市的经济结构并未发生重大变化，仍然高度依赖政府财政拨款和官僚集团消费。不过到民国初年，北洋政府开始了系统的城市规划，原先旗人居住的内城向汉人开放，现代的城市道路开始修筑，新型商业区也建立起来，城市基础设施得到了初步改造，北京已由封闭的帝都走向开放的现代都市。在这一时期的华北经济格局中，天津已经占据了舞台的中心，北京退居边缘，但北京以其强劲的消费能力成为天津工业品的重要市场，天津的工商业资本也为北京的市政建设提供了强大助力，北京和天津成为功能互补型城市。

20世纪初的城市化浪潮引人瞩目。胡适在1925年写道：“我们这个民族自从有历史以来，不曾有过这样人口繁多、生活复杂的大城市。大城市逼人而来了！”但与城市化进程不匹配的是，当时的城市并没有相应的政治地位。民国建立后，北洋政府调整全国行政区划，撤销府、州两级行政建制。顺天府也于1914年改为京兆地方（又称京兆区），正式脱离直隶成为独立的省级行政区。但民初的区划调整并没有给城市以独立的行政地位，在顺天府和天津府裁撤后，只剩下原有的府城附郭县保留了行政建制，因此北京和天津在国家政权体系中变成了县城。不过自清末新政时期起，北京和天津已逐步建立起独立于地方政府之外的市政管理体系。京津最初的市政机构的都是警察机关，至民国初年又都建立过负责市政工程的市政公所及其他机构。市政机构的建立使城市的治理区域逐渐清晰起来，但这种九龙治水的管理格局存在着条块分割、权责不明的严重弊端，很难长久运转下去。

京津设市的实现

北洋政府和南方的国民党政权意识到建立现代市制的重要性后，也都拿出了自己的方案。北洋政府中的新派官员多有留日背景，改革方案也多效法日本。日本在明治维新后废藩置县，建立起以府县制为基础的地方行政体系，并在府县地域里设立作为地方自治组织的“市”，由经选举产生的自治机构进行管理。北洋政府以此为模板，于1921年7月颁布《市自治制》。该法将市分为特别市和普通市两种，明确了城市的法人地位，然而北洋政府的改革不但没有给予城市独立的行政区域，城市自治机构也不能支配地方财政，其自治程度远逊于同一时期的日本城市。《市自治制》颁布后，大总统黎元洪于1922年6月将京都市（即北京）定为特别市。1923年10月，以代理国务总理身份摄行大总统职权的天津籍人士高凌霨签署“特别市认定令”，将天津也列入特别市。但这一时期政局日渐动荡，《市自治制》中规定的调查户口和组织选举等活动无法落实，京津设市也终成泡影。

与北洋政府不同，国民党中的很多年轻新进受过系统的英美教育，对西方的行政制度更感兴趣。1921年初，孙中山的独子孙科受广东省长陈炯明委派，负责改革广州市政。孙科受命后，参考英美市政法规，“穷一夜之力”起草了《广州市暂行条例》。这一文件在中国的行政区划史上具有划时代意义，它正式确立了城市作为独立行政区域，“不入县行政范围”的设市原则。同时，该条例还仿照当时美国市政机构的组织模式规定设立市行政委员会（相当于市政府），全权处理城市行政事务。1927年4月南京国民政府成立后颁布的南京、上海两特别市的《暂行条例》，都沿袭了广州的设市原则，规定沪宁两市直辖国民政府，不入省县行政范围。

1928年4月，国民政府举行二次北伐，蒋桂冯阎四路诸侯各率一集团军出击。蒋介石亲率的第一集团军势如破竹，出师一个月后就攻下了山东省会济南。此时国民政府才意识到，攻占北京、天津等华北大都市已不成问题，必须赶紧制订全国通行的市组织法，以作为将来设市和划分省市权限的依据。于是5月2日国民党中央政治会议决定委派国民政府法制局制订市组织法。

5月下旬，各路北伐部队都已攻入直隶，逼近京津。蒋介石先是于5月29日前往河南新乡附近的柳卫车站会晤冯玉祥，后又于5月30日至6月1日在石家庄会晤阎锡山，与冯阎两人商议接收京津的问题。关于两次会晤，蒋介石在5月29日的日记中写道，经过与冯玉祥会晤，“对占领京津之处置及有关外侨之安慰问题皆已商获同意”；6月1日的日记中更是对阎锡山赞不绝口，称“其老成谋国，甚足钦佩”。然而从台北“国史馆”所藏三人的往来电文可知，在“占领京津之处置”这一关键问题上，他们的意见并不一致。会谈后，冯玉祥于6月1日致电蒋介石，依然主张“仍应按原有规模，置直隶省政府及京兆特别区政府”。6月2日，蒋介石再次来到柳卫车站，告知冯玉祥已将京津的接收与人事安排之权都交给了阎锡山，冯玉祥只得致电阎锡山表示赞同。而阎锡山在6月5日给冯的回电中表示将竭力筹划“所有直隶、京兆暨各特别区用人、行政事宜”，实际上也表明了希望保留京兆区的态度。至于为何冯阎两人都主张保留京兆区，这明显与当时的“迁都之争”有直接关系。北伐军进入北京前夕，国民政府未来的建都地点已成为当时舆论关注的焦点问题。冯阎两人作为北方军事集团的领袖，自然都希望国都留在北京，以对中央政府直接施加影响。保留京兆区，明显是其阻止国都南迁的重要手段。

另一方面，国民政府法制局很快起草了《特别市组织法草案》，提交国民党中央政治会议。5月30日，该会召开第142次会议决议，指定薛笃弼、蔡元培、李烈钧、孔祥熙、陈果夫五委员审查，并请南京、上海两特别市派代表陈述意见。法制局在草案的起草说明中表示，该草案以南京、上海两特别市的组织法为范本，秉持“特别市直隶国民政府，不入省县行政范围”的基本原则。草案公布后，却引发了激烈的争论。沪、宁两特别市政府代表支持草案原则，认为特别市市政府应为办理全市行政事务的机关，具有管辖市区以内国家行政事务的权力。而内政部则主张市为自治单位，特别市市政府不应兼理国家行政。值得玩味的是，此时的内政部长正是冯玉祥的部下薛笃弼，而副部长则是阎锡山的部下赵丕廉。内政部作此表示，恐怕不无弱化京津设市后的地位，以策应冯阎保留直隶、京兆主张的意图。

不过，形势的急剧变化使这场争论很快烟消云散。6月6日，蒋介石致电冯玉祥，告知“京中诸人多主张京兆区以大兴、宛平二县划为北京特别市，其余尽归直隶省内”。冯玉祥还未及回复，当日就发生了冯玉祥部先头部队进抵北京城下却被蒋介石严令不准入城的事件。直到6月9日，已被彻底排斥出局的冯玉祥才悻悻回复道：“京兆特别区名称取消，正符鄙意。”而作为既得利益者的阎锡山，自然更不会再坚持前议了。8日，阎锡山部首先进入北京。当日下午，阎部前敌总指挥商震在京师总商会代表阎锡山发表八项意见，确认了“国民政府确已取消京兆名称，并将所属各县归于直隶范围”的消息。6月12日，直鲁联军残部退出天津，刚刚从保定逃出的阎系名将傅作义进入天津，实现了和平接收。此时京津设市已是水道渠成。6月14日，内政部长薛笃弼在国民政府委员会第72次会议上正式提出了改定直隶省和京兆区区划的三种方案：

（一）直隶、京兆两省区旧管区域合并为一，改名朔方省或冀北省。

（二）直隶京兆两省区管辖区域仍旧，惟将直隶省改为河朔省，京兆改北平区。

（三）将直隶原有之口北道属十县及旧名永遵属十县，一律划归旧京兆区，改名北平省，除口北道属及永遵属各十县外之旧直隶管辖区域，改名河朔省。

同时，薛笃弼还正式提议确定北京和天津为特别市，设置市政府。此时直隶已落入阎锡山的夹袋之中，他自然不愿将直隶省和京兆区划为两省或继续保留京兆区。因此，阎锡山派人游说直隶籍国民党元老张继等人，提出京兆、直隶“宜合并不宜划分”。6月20日，蒋介石在南京主持国民党中央政治会议第145次会议，国民政府主席谭延闿在会上提议将直隶改名河北，北京改名北平，被会议采纳。会议还议决通过了《特别市组织法》，该法“总则”明确规定：“特别市直辖于国民政府，不入省县行政范围”。

京津冀新格局的形成

国民政府关于特别市不入省县行政范围的规定，保障了城市的独立行政地位，但也给北平和天津带来了新的困扰。北平设市后只接管了内外城及原警察厅管辖的城郊地区，而原来的许多重要城市配套设施都留了在大兴、宛平两县境内，如自来水的水源地在孙河镇、发电厂在石景山、煤炭产地在门头沟，铁路枢纽丰台站也在宛平县境内。所以北平市政府成立后马上就借划定省市界线之机提出了全面的拓界要求，除向大、宛两县拓展外，还要求将昌平县的名胜大小汤山和通县的西半部划入北平。这一拓界方案完全没有考虑河北的利益，如实施河北相关各县将被割裂肢解，因此受到强烈抵制。大兴县各界代表尖锐指出，如“将南苑划入市府，大兴县境已失中心,民治前途等于绝境”。后虽有国民政府内政部居间协调，但拓界之事最终不了了之。其后北平市政府又曾多次尝试拓界，但都无功而返。直到1949年，北平依然维持着1928年时的市界。

天津也遇到了同样的问题。天津的租界面积很大，因此清末创设警察时将围绕租界的地区划分为东、西、南、北、中五个警区；“一战”后收回德、奥、俄租界，编为特别一、二、三区，这八个区成为天津设市后的地域基础。1928年天津市的地域面积只有区区33平方公里，尚不及现在的南开区面积大。因此天津市政府成立后也立刻拿出了庞大的拓界方案，其核心是将整个天津县划入市界。天津县虽只是清代天津府的附郭县，但地域面积巨大，现在天津近郊的东丽、西青、津南、北辰四区的大部分和滨海新区的一部分当时都在天津县的辖区内。这个“大天津”计划同样遭到了河北省的坚决抵制，天津县的绅民认为县市合并后赋税将大大增加，因此反对最力，甚至派代表前往北平向中央派驻机构请愿。最后经过数年艰难协商，河北省与天津市终于在1934年完成省市划界，但天津的市辖区也仅扩展到了89平方公里，远不及同时期北平的 707平方公里。就这样，划界后还发生过天津县绅民趁夜破坏界桩的事件。直到1952年，天津县才最终并入天津市。

1928年后，京津冀三大政区并立的局面已经形成，虽然后来河北省会多次变动，北平和天津也都先后做过河北省的省会和省辖市，但京津独立的城市行政地位再也没有被动摇过。1949年后，北京重新成为首都，城市功能除被定位为政治中心外，还被定位成了经济中心和工业中心，因此城市人口高速增长，对于水源和商品供应的要求也极大提升。为了保障首都，周边的河北省各县相继被划入北京版图。天津市在1967年重新成为直辖市后，也将周边的河北五县划入自己的版图。被今人戏称为“河北心脏”的三河、大厂、香河三县，成了河北在京津两个庞大直辖市之间的飞地，京津冀独特的政区格局至此最终成型。