破“内卷”、化“债务”，推动城际铁路和市域（郊）铁路高质量发展

2017年，国家发展改革委联合4部门发布了《关于促进市域（郊）铁路发展的指导意见》，并启动市域（郊）铁路第一批试点项目。2019年，国家发展改革委发布《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，强调打造“轨道上的都市圈”。2020年12月，国务院办公厅转发国家发展改革委等单位《关于推动都市圈市域（郊）铁路加快发展的意见》，对于明确市域（郊）铁路功能定位和技术标准、完善规划体系、有序推进实施，提出具体意见。

近年来，城际铁路、市域（郊）铁路发展步伐不断加快，截至2020年底，全国19个主要城市群已有16个开通城际铁路，纳入统计的市域（郊）铁路运营里程超过1000余公里。在城际和市域（郊）铁路快速发展的同时，一些地方也出现了供需匹配脱节、模式定位失准、加大债务风险等问题。十四五时期，在京津冀、长三角和粤港澳大湾区等重点区域即将启动新一批项目之际，有必要深入分析造成上述问题的深层次原因，提出有效举措，更好实现城市群和都市圈轨道交通网络化发展目标。

内卷化——城际铁路、市域（郊）铁路正面临的问题

一是一批城际铁路、市域（郊）铁路建成项目效果远不达预期。

城际和市域（郊）铁路大都建在城市密集、增长活力充沛的优势区域，这些项目在满足旺盛出行需求的同时，对于城市和区域发展也常常具有强烈的引领导向作用，深受市场关注和青睐。济南曾经爆出一房地产企业私设轨道交通站牌以吸引顾客的新闻。尽管如此，一些已经建成的城际铁路、市域（郊）铁路线路却出现了“客流去哪了”的问题，有个别线路被当地群众戏称“运椅子”。如中部地区某城际铁路2016年开通、设计能力30万人次/日的，2020年前三季度日均客流不过1.5万，历史单日最高客流不到7万；同样在中部地区的某城际铁路日开行动车不到10对，日均客流仅1万人左右。

不仅城际铁路、市域（郊）铁路如此，一些城市内部的城市轨道也如此，比如国内某超大城市花几千亿建了近240公里的地铁，年补贴20亿以上，日均客流不到150万，主要依靠地铁通勤即每周乘坐8次以上的常旅客人数仅10万左右，大大低于设计能力。此外，还有一些线路长期不能形成稳定的通勤客流，主要作为观光线路发挥作用，比如开通12年的北京市郊铁路S2线，现在北京铁路局每日只定点开行3-7对列车。与日本东京都市圈JR东日本市郊铁路通勤客流占比高达65.78%、常旅客占比接近70%相比有很大差距。

二是采用其他铁路发展模式建设城际和市域（郊）铁路。

目前，仍有很多地方一味追求速度高标准，把高速铁路和城际铁路混为一谈，如一些地方建设的城际铁路等，速度做到350公里，设站离城几十里，自然难以发挥作用。也有一些城市采用延伸城区轨道方式代替市域（郊）铁路，如上海的11号线+花桥线、北京的房山线+燕房线、广州的广佛线等。还有把城际和市域（郊）铁路主要引入以长途运输为主的火车站，再组织市内换乘接驳的做法，如北京的京通市郊铁路和京津城际等。

三是城际和市域（郊）铁路成为地方债务风险加剧的推手。

城际铁路、市域（郊）铁路作为基础设施，政府要坚持其公益性，就意味着需要持续大量投入与补贴项目，不仅新建项目需要政府出资，后期运营维护还需要持续投入。即使在交通需求旺盛的超大城市，轨道交通依然需要巨额补贴，如国内某超大城市预估到2040年城市轨道交通建设投资和运营补贴就累计达1.3万亿。相比之下国内很多城市的交通需求远达不到超大城市的规模和强度，城际和市域（郊）铁路这样的吸金大户如果长期过度依赖政府补贴，对地方财政来讲将是沉重的包袱，如债务压力较大的西部某省会城市，前期投资近50亿的首条城际铁路，建成后客流寥寥无几，运营年年亏损，财政补贴不断加大。

造成这些问题的原因，一是一些地方对城际铁路、市域（郊）铁路的认识不清、定位不明，为上项目而搞建设，城际和市域（郊）铁路发展还是在“老办法解决新问题”思维模式下“新瓶装旧酒”，只解决有没有，不管好不好用。二是城际铁路、市域（郊）铁路与所在城市群和都市圈的发展实际脱节，线路和站点布局与沿线人口、产业分布情况结合不够，供需空间错位，导致该满足的需求没有满足，供给效率不高。三是绝大多数城际铁路、市域（郊）铁路项目还是政府自己在掏腰包，市场力量参与不进来，影响综合开发效益和活力。

如果不破除这些问题瓶颈，我们国家的城际铁路、市域（郊）铁路将进入低水平、“重复”建设的“内卷化”陷阱，很难适应新时期高质量发展要求，很难支撑城市群、都市圈的高水平建设发展。

突破“内卷化”——城际铁路、市域（郊）铁路下一步发展思路

一是把握都市圈和城市群发展规律，优先在城市群、都市圈的生长主轴上建设城际铁路、市域（郊）铁路。

中心城市通过集聚扩散形成都市圈、多个都市圈协同合作演变成为城市群的过程中，轨道交通发挥着重要的先导作用。在都市圈和城市群演变过程中，一些轴向联系需要加强、城镇节点需要培育，这是城际铁路、市域（郊）铁路发展的需求基础。城际铁路、市域（郊）铁路要支撑引领城镇化地区的轴带生长，与沿线的产业、空间、人口布局紧密关联，要在集聚的密度、联系的频率、服务的速度都能支撑的前提下推动城际铁路、市域（郊）铁路的发展。

因此，当务之急是优先在京津冀、长三角和粤港澳大湾区等重点区域推动骨干通道的城际铁路，在北京、上海、广州-深圳等核心城市周边建设具有通勤功能的放射性市域（郊）铁路。城际铁路、市域（郊）铁路的布局要结合区域经济的空间结构特点，即便在三大重点区域内部，也不能搞平均主义，不能像建高速公路一样把城际铁路、市域（郊）铁路搞成网格化，对一些核心通道，6条、8条轨道也不嫌多，对条件不具备、需求不成熟的通道，1条轨道也多余。

二是坚持以城际铁路、市域（郊）铁路创新改革为主线，切实转变发展模式。

当前城际铁路、市域（郊）铁路发展面临的主要矛盾仍然在供给侧，即在城市群和都市圈对轨道交通存在迫切需求情况下，轨道交通提供的运输服务不能适应需求。对于城际铁路、市域（郊）铁路这类处在多层次轨道中间层次的轨道类型，“像铁路但不是铁路、像城市轨道但不是城市轨道”，不能简单套用既有铁路和城市轨道的发展方式，要准确把握发展定位和路网功能，发挥好“承上启下”、填补轨道交通网络空白的作用，结合城市和区域发展需求量体裁衣，通过改善供求关系，坚持效益优先，提高设施供给对需求的满足能力，从“走得了”转向“走得好”。同时还要通过城际铁路、市域（郊）铁路的发展创新，特别是与综合开发结合在一起，学习日本、香港做过的一些探索，优化区域城镇空间布局，加速区域城镇化步伐，在中心城市外围整合交通枢纽中心、公共服务中心、商业中心等功能，形成城市群和都市圈的微中心、微增长极，培育发展新动能，引领和创造城市化的新需求，更好发挥轨道交通对区域协调发展的引领带动作用。

三是积极引入社会力量参与城际铁路、市域（郊）铁路发展，发挥各方优势合力推动发展。

城际铁路、特别是市域（郊）铁路大多位于中心城市外围，产业集聚能力好，土地升值空间大，在站场综合开发和构建交通引导发展TOD模式方面有先天优势，市场和民营企业有很高的参与积极性，比如复星牵头民营企业控股杭绍台城际铁路建设、华夏幸福参与廊涿城际前期工作等。借鉴日本发展经验，市郊铁路是最容易引入社会力量、形成多元竞争主体的轨道交通领域。市场力量参与，有利于强化竞争，优化市场要素配置关系，提高城际铁路、市域（郊）铁路的发展质量。社会资本引入也能缓解地方政府和国有企业的负债压力，提高企业的营运水平。

在新发展阶段，城际铁路、市域（郊）铁路与城市群都市圈协同发展，从基础理论、规划技术、投融资体制、运营管理、规范标准等，都需要按照新发展理念的要求，鼓励地方政府和企业去试错探索，创新发展。

聚焦城际铁路、市域（郊）铁路重点领域深化改革建议

下一步应围绕规划、土地、投融资、商业模式等方面加强长效机制的建设，确保城际铁路、市域（郊）铁路的发展行稳致远、长期可持续。

一是调整完善城际铁路、市域（郊）铁路相关规划制度。

相关主管部门要强化系统观念，发挥在城际铁路、市域（郊）铁路规划方面的综合统筹作用，加强主要城市群和都市圈多层次轨道交通体系的规划审批，加强技术标准、财务等内容的实质性审查，要防止从中央到地方的发展意图被利益集团扭曲和绑架，项目牵着规划走。支持重点城市比如北京、上海、广州-深圳等，按照都市圈发展要求，与周边城市联合编制跨行政边界的市域（郊）铁路建设规划并单独报批。就城际铁路、市域（郊）铁路建设规划和可研审查设立加分项，鼓励地方在做线路前期工作时就统筹考虑基础设施发展、产业布局和综合开发建设，推动交通设施与公共服务设施、商业开发设施一体化建设，做深做细方案。同时要建立国土空间规划中关于城际铁路、市域（郊）铁路站点及周边建设指标调增调减机制，比如可以学习日本在都市开发中提出以集约化为引导原则的容积率奖励机制，当站点及周边开发对城市带来显著改善时，开发商将得到突破既定规划容积率的额外奖励，促进车站与周边用地深度融合。另外还要建立规划实施督导机制，定期开展城际铁路、市域（郊）铁路发展回头看，组织第三方机构评估重点区域城际、市域（郊）铁路的建设、运营和综合开发情况，及时总结问题、纠偏方向，严防随意变更规划和工作落实不到位。

二是建立健全与城际铁路、市域（郊）铁路建设和综合开发相关的土地配套措施。

要落实城际铁路、市域（郊）铁路建设用地保障，强化用地跟着项目走，加快前置要件审批，对已纳入国土空间详细规划项目可免除选址意见书和用地预审等审批环节。完善铁路综合开发土地指标供应奖励机制，落实《国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》等相关政策对轨道交通综合开发的支持，对利用既有通道建设、集约节约用地项目给予综合开发建设用地指标额外奖励。鼓励地方针对城际铁路、市域（郊）铁路沿线开发改革土地出让制度，探索土地提前收储、分层出让、特许协议出让、土地作价入股等办法。支持中心城市周边的集体经营性建设用地入市用于城际铁路、市域（郊）铁路综合开发。

三是进一步推动城际铁路、市域（郊）铁路投融资和商业模式创新。

要明确城际铁路、市域（郊）铁路发展责任主体，支持省级政府或者重点城市政府牵头成立跨行政区的高级别联系机构，统筹各地区、各部门推动城际铁路、市域（郊）铁路建设及沿线土地开发、产业集聚协同发展；鼓励地方强化城际铁路、市域（郊）铁路企业主体权利义务，建立相应的城际铁路、市域（郊）铁路项目绩效考评机制，根据“投资+建设+开发+运营”的综合效益制定沿线地方政府的钱、地补贴支持方案。鼓励打破当前城际铁路、市域（郊）铁路以建设单位为核心、以工程项目为主导的发展模式，贯通全产业链、全生命周期，开展“轨道+物业”、“轨道+社区”等跨界整合，加强沿线用地收储开发，做好溢价回收，建立规范、多元、可持续的投融资机制。促进运输业务市场主体多元化和适度竞争，支持引入一些有先进开发和运营经验的外资企业深度参与城际铁路、市域（郊）铁路发展，比如港铁、日本东急等公司，利用鲶鱼效应，培育提高本土企业竞争力；鼓励地方做强一批属地企业，深耕本地市场。做好建设运营资金保障，统筹用好地方财政资金、地方政府专项债券等；支持资本市场发挥作用，把经过合理的开发策划和规划设计的城际铁路、市域（郊）铁路项目打包上市，吸纳基础设施领域不动产投资信托基金和保险等长期资本进入；鼓励地方财政采取股权投资、运营补贴等方式对城际铁路、市域（郊）铁路项目提供稳定支持。

四是通过试点示范把重点区域城际铁路、市域（郊）铁路发展落到实处。

京津冀、长三角、粤港澳三大区域城际和市域（郊）铁路已经作为重大工程纳入“十四五”规划，整体推进建设。三大区域的尺度很大，各个城市、都市圈的发展水平也存在很大差异，建议在空间尺度适宜、具有一定工作基础的区域，就城际和市域（郊）铁路发展，开展从规划、设计、投融资、运营管理等全链条的试验示范，同时在已有三年滚动项目清单中筛选一批项目，总结经验做法再进一步推广。也可考虑将成渝地区双城经济圈等三大区域之外的城镇化发展重点地区纳入试点示范，梳理区域、城市和企业层面需要组织试点示范的关键领域和重大问题，组织各方力量协同攻关，及时总结推广经验，更好推动城际铁路、市域（郊）铁路发展工作。

（作者张国华为国家发改委城市中心总工程师，国土产业交通规划院院长，欧心泉为国家发改委城市中心国土产业交通规划院所长）

来源：政研院 作者：张国华 欧心泉

原标题：《破“内卷”、化“债务”，推动城际铁路和市域（郊）铁路高质量发展》

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