同衡城市研究|扶贫为何不易？“智慧城市”应有的扶贫思路

贫穷能延伸出社会正义、阶层分化等多个话题，一直是一个社会热点——最近一部电视剧就因反映了城市社会阶层板结的问题而广受关注。在空间上，发达地区和欠发达地区的发展差距，也有拉大的趋势。

贫困地区与贫困群体，同样值得关注。扶贫一直是关乎中国国计民生的重要工作。经历多年扶贫攻坚之后，新时期的扶贫重要性依旧突出。推进扶贫开发成为各级政府“十三五”期间的重点目标任务。在2015减贫与发展高层论坛上，习近平总书记说：“扶贫始终是我工作的一个重要内容，我花的精力最多。”这足以看到扶贫任重道远。

作为在全国性大型规划院工作的规划师，笔者有幸在全国不同地区参与或负责过多个不同类型的县域规划、镇规划和村庄规划，由此得以深入了解了中西部多个欠发达地区的社会经济和居民生活状态。

只有亲临实地，才切身感受到扶贫工作的确不好做。对欠发达地区来说，脱贫致富一直是地方发展的核心议题。地方领导也把县域总体规划在内的各类规划作为发展抓手，在规划中对扶贫也是高度重视。但是，以脱贫致富、改善生活为目的的扶贫项目，效果却常常并不尽如人意，有时出现越扶越贫的结果。

脱贫为什么这么难？这需要从贫困的本质说起。

为什么贫困地区越来越穷

新经济地理（NEG）的理论可以解释空间上的经济增长的马太效应。在核心-外围模型中，在规模经济和交通成本等因素的影响下，以工业为主的核心区，由于工业生产的规模报酬递增，不断积聚工业生产活动。而外围农业区则面临农业的规模报酬不变的困境。这种核心-外围的模式一旦形成，在生产要素的规模收益递增的机制作用下，核心和外围地区的经济发展差距将进一步增大。这种自我强化的锁定机制，造成了经济发达地区和落后地区发展差距的持续拉大。

区域差距在空间上的锁定，在现实中，表现为发达地区越来越富，贫困地区越来越穷。这也部分解释了为什么近些年我国经济持续增长，扶贫任务却依旧艰巨的现实。

从另一个角度讲，核心-外围模型为差异化的区域政策提供了理论基础。在中国东部沿海地区经济起飞后，区域经济发展差距不断拉大。根据空间经济学的理论，均等化的产业发展优惠政策，不足以改变这种区域两极分化的趋势。只有对欠发达地区投入更高强度的政策干预，超过锁定效应的阈值，才可能帮助其实现追赶。

新世纪以来，中国实施的“西部大开发”、“东北振兴”和“中部崛起”等政策，就是为了减少区域间发展差距进一步扩大的区域战略。对贫困地区的转移支付、税收补贴、基础设施和公共服务设施的大力投入以及产业项目落地等政策，也都是为了避免欠发达地区进一步落后的政策干预。但由于空间分化的自我强化机制的作用，对政策干预的强度要求极高。

当我们聚焦于贫困人口个体的微观层面时，更多时候会发现，贫困问题的核心是人。来自印度的阿比吉特·班纳吉与来自法国的埃斯特·迪弗洛两位作者，深入五大洲贫困人群最集中的18个国家和地区，对各类贫穷的多个方面进行详尽调查，试图探寻贫穷真正的根源。他们完成的《贫穷的本质》一书，最终从个体角度解释了贫穷的本质问题。

贫穷是一个世界性的问题

《贫穷的本质》提出了五点结论：1.穷人通常缺少信息来源，相信那些错误的信息。2.穷人肩负着生活中的多种责任。3.一些服务于穷人的市场正在消失，或者在这些市场中，穷人处于不利地位。4.贫穷的国家不会因为贫穷或不堪回首的历史注定失败。5.对于人们能做什么或不做什么，最终常变为自我实现的预言。

书中认为，贫穷最大的原因是因为穷人缺少信息来源。因此，他们会相信一些错误的事情，显得短视，进而做出错误选择。

从个体来说，赤贫的穷人与其他人本质并无不同。对穷人来说，很多信息都不是免费的：电视、报纸、网络以及更多隐性资源。信息的缺乏导致了短视。因此，即便他们获得了资源，也会追求及时享乐。比如网络只是用来看娱乐视频；获得金钱，就花在烟酒上。这些从物质到精神的短视性消费，进而导致他们身心的不健康和缺乏竞争力的恶性循环。

从贫困地区的扶贫工作来看，这个论述切中实际。贫困地区得到的扶贫资金，多是投入了短期见效的项目，却往往忽视那些能够长期促进人健康发展的领域。比如很多贫困县大力建桥修路，对教育和医疗的投入则较为忽视。贫困人口得到的救助资金也多数用来进行短期消费。

作者认为，穷人不愿意做基础教育、疫苗等“小投资”的短视行为，除了信息匮乏，也有被动的原因。因为他们承担更多的责任，享有更少的公共服务，也缺乏贷款等资金支持，因此就不敢冒险进行长期打算。

穷人自身的内因与其所处自然与社会环境的外因，再加上并不完善的外部援助，综合促成了贫穷陷阱的恶果：贫穷是很难挣脱掉的。贫困人口即便在外界帮助下短期脱贫，也很容易返贫。对贫困地区来说，信息，既是经济发展的资源要素，也是实现脱贫跃迁的跳板。贫困人口的持续贫困，就是在信息匮乏下发展模式的路径依赖所致。

更为严重的是贫穷的代际传递。信息这种资源的持续匮乏，使得贫困人口的后代依旧无法脱离贫穷的际遇，贫困人群陷于一种“贫穷世袭”的恶性循环中。

代际贫穷陷阱值得警惕

贫困地区的这种路径依赖，或许可以解释我们在扶贫工作中面临的问题：贫困人口持续减少，但返贫压力一直很大；贫困地区农民收入增长较快，但收入差距大；贫困地区发展不平衡的问题依旧十分突出。即便在一些脱贫地区，部分发达乡镇和少数富裕大户在统计上掩盖了相对多数的贫困人口。特别是，民族地区、边境地区、革命老区和偏远山区的相对贫困问题依旧十分突出。

信息鸿沟

按照《贫穷的本质》这本书的逻辑，帮助穷人解决信息匮乏的问题，是实现真正脱贫的关键。现在已进入信息时代，我们发现，贫穷地区与富裕地区的差距却在技术和信息差距的推波助澜下不断拉大。信息技术本身以及相应获取信息的能力的差距，被称为信息鸿沟或数字鸿沟（digital divide），实际上体现了创造财富能力的差距。在数字鸿沟的作用下，国家之间、城乡之间、发达地区和欠发达地区之间差距不断拉大。

网络人口：对信息鸿沟的展现 来自: http://old.driven-by-data.net/about/global-digital-divide/#/1

在科技发展日新月异的今天，ICT技术对人类生活多维度渗透，人类社会时空压缩，社会分层和空间分异愈发显著。传统工业核心区-外围农业区的二元模式，演变为中心的信息岛与外围的信息荒原，类似一些科幻电影所展现的。这一过程中，技术更新与社会问题相互耦合，加剧了区域间与人群间的贫富差距，为扶贫工作带来了新的机制性的挑战。

诺贝尔奖得主阿玛蒂亚.森说，“贫困必须被视为基本可行能力的被剥夺，这是识别贫困的通行标准” 。贫困的本质不是财产的不足，而是可行能力（capability）的不足。信息鸿沟下的贫困人口的困境，是对数字信息可获取能力的缺失。这在我们“扶贫必扶智”的政策方针也有所体现。

新时期的贫困问题的产生机制和表现形式都呈现新的特点，扶贫模式也迫切需要创新。只有帮助贫困地区跨越信息鸿沟，才能帮助贫困人口脱贫，并打破贫穷世袭的怪圈。这不仅止于完善信息化基础设施，让贫困人口能够上网，而是一系列相关配套服务、政策扶持、机制设计、人才培养和软环境优化。

扶贫新思路：信息先导与智慧城市

传统的扶贫思路核心是转移支付。由于一味输血，没有培育造血功能，许多贫困县依赖对扶贫政策和帮扶项目，缺乏正向激励机制，甚至不愿摘掉贫困县的帽子。许多学者的研究都表明，一般转移支付只能短期缓解贫困差距，从根本解决贫困问题需要多方努力。而在信息时代，扶贫又面临信息鸿沟的挑战。智慧城市或许可以为新时代的扶贫提供破局抓手。

诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨曾经预言，影响人类21世纪的两件大事，一是中国的城市化，二是以美国为引领的新技术革命。如今中国的智慧城市建设，恰为两者融合。我们的新型城镇化实际是在讲城市和农村两个故事：农村转移人口向城市的集聚和市民化，以及农村地区本地的就地、就近城镇化。农村，特别是贫困地区的农村，恰恰更需要智慧城市。

智慧城市对扶贫会讲什么新的故事？核心即为信息的流动。通过信息的流动，真正解决贫困人口信息缺乏的问题。

智慧城市建设的本质是以信息为核心，借助物联网、云计算等技术，打通信息传递渠道，借助大数据提升服务的准确性，打造智慧经济体。在城市和乡村的智慧化发展，将以信息流为引导，带动物流、资金流的流动，促进跨区域产业链、价值链的形成与优化。

在新的发展时期，“精准扶贫”成为扶贫工作新的要求。精准扶贫是扶贫工作从粗放式转变为到人到户的精准模式的转变，目的是最大限度消除政策和资源配置的偏离。其本质是对资源的精细化管理。这与智慧城市的理念不谋而合。

综合来看，智慧城市将从信息渠道、数据驱动、服务维度和包容发展几方面，对扶贫产生深远影响。

信息渠道

贫困地区往往是偏远地区。交通基础设施等不足，造成了现实空间的可达性较低。而虚拟空间的可达性差，造成信息的不通畅，导致贫困地区长期以来游离于现代经济体系之外。通过智慧城市建设，信息交流效率大幅提高，以及沟通成本大幅降低，将有力推动边缘地区和人群与外部的经济联通。交易成本的降低，商品的自由流动，使得欠发达地区也可以通过分工实现经济效率的提升。农村地区可以利用互联网思维，整合农业及乡村旅游资源，打造区域化农业品牌和一体化旅游体验。

数据驱动

智慧城市建设中，数据将在扶贫资源配置中发挥优化和集成作用，并将有效实现精准扶贫的落实。精准扶贫的核心是数据的双向流动，以实现一种正向的系统的动态优化。清华同衡规划院在贫困县阜平的精准扶贫实践，就运用互联网平台和大数据分析等现代信息技术，通过对扶贫对象的精准识别、扶贫措施动态管理，扶贫成效的长期跟踪等，形成扶贫管理的精准化、动态化。

欠发达地区的经济基础较差，但在扶贫过程中却蕴藏了丰富的数字资源。通过智慧城市的引领，欠发达地区面临的数字资源将转变为信息机遇，释放出数字红利。数字红利将与扶贫政策红利结合，带动贫困地区跨越信息鸿沟。

清华同衡规划设计研究院在智慧阜平中的精准扶贫模式

服务维度

扶贫的直接目的是经济脱贫，最根本的目的是人的境遇改善。阿玛蒂亚.森认为，不能仅仅从收入层面认识贫困，更应考虑贫困人口的生存状态。智慧城市建设强调从人的视角出发，通过民生服务的优化，提高贫困人口的生活质量。

技术革新将改善欠发达地区的公共服务和商业服务便捷程度，降低生活成本，如教育、医疗、电子商务等领域。以智慧阜平为例，借助智慧城市技术下信息数据的互联互通，让居民享受到移动医院、互联网课堂等远程公共服务和移动便捷的本地交通服务、城市生活服务。

智慧阜平规划中的远程会诊和远程影像诊断场景

包容发展

人性化是智慧城市的灵魂内核。智慧城市建设强调以人为本和人的参与，进而实现多元和包容的发展。《智慧伦敦2020》规划的第一句话就是“伦敦市民是核心（Londoners at the core）”。智慧城市将通过技术、商业以及治理模式的优化，推动信息化社会的公平和均等发展，为贫困人口和边缘人群提供新经济的契机。通过新一代技术和数据方法的应用，推动落后地区实现信息化转型。

应当注意到，与城镇化的物质建设不同，智慧城市作为城市发展模式的前沿，对发达地区和欠发达地区来说，都是新生事物。而欠发达地区的智慧城市建设，与发达地区的时间差较小，很多领域甚至可以同步发展。这就为后发地区实现赶超提供了机遇。

新技术的应用也将强化城市规划这种公共政策介入扶贫的效果。在“精准扶贫”的导向下，智慧城市规划将基于互联网思维，借助智慧城市技术下信息数据的互联互通，通过“互联网+精准扶贫”的模式有效帮助贫困地区实现后发赶超。

相关实践

国内外的智慧城市实践案例多聚焦于城市而非农村。不过仍有一些以贫困人群和欠发达地区为重点目标的例子，特别是在发展中国家，智慧城市建设展现出了对于扶贫的重要意义。

美国芝加哥政府在智慧城市建设中，为弱势群体和贫困社区提供专项的宽带服务培训，并将“全民普及信息、数字技术”作为其智慧城市的重点目标。2016年芝加哥市新推出的Connect Chicago项目，致力于将芝加哥打造为美国最为联通的数字城市。在其内容中特别强调了帮助低收入群体提供信息资源的获取能力和相关技能，并推动公私合作促进社区经济的发展。

Connect Chicago发布会

欧洲的摩尔多瓦被安东尼·汤森的《智慧城市》奉为欠发达国家和地区中智慧发展的典范。这个前苏联加盟国是一个夹在群山中的狭小内陆国，一度是欧洲最贫穷的国家，青壮年纷纷远走他乡。近些年在世界银行的援助下，摩尔多瓦开展了广泛的信息化转型，推动了社会转型和经济改革。宽带基础设施等投入迅速提升了其信息化的发展水平，并释放了国家的经济潜能。创业大潮开始出现，为西欧客户提供服务外包的IT公司开始聚集，展现了科技经济的活力。

在亚洲，印度的城市发展部启动了一个全国性的Smart Cities Mission规划。 与西方发达国家不同，印度的智慧城市建设更重视为城市贫民窟的贫困人口提供基本公共服务。电子政务、光纤电缆和超高速宽带是其智慧城市建设中的重点内容。规划认为，智慧城市的定义是开放的，并根据创新和商业需要可以呈现多样的状态，但核心思路都是通过城市化来实现繁荣。信息技术将在这一过程中用于减少犯罪、贫困、能源短缺和贫民窟等城市化的副产品，并帮助印度建设发展中国家的巨型城市。

印度城市化面临贫民窟等问题 来自：http://theconversation.com/will-indias-experiment-with-smart-cities-tackle-poverty-or-make-it-worse-53678

国内一些贫困地区也迎来了智慧发展的机遇。地处太行山深处的阜平县，是全国扶贫开发重点县。自从习近平于2012年专程调研后，阜平成为新时期扶贫开发的地标。清华同衡规划设计研究院通过编制《智慧阜平总体规划》，尝试了一种对欠发达地区的扶贫规划的模式创新。规划从产业、居民和政府几个层面，设计多个应用。通过建设智慧城市能实现城市的精细化、智能化管理，实现城市的可持续发展，提高政府工作效率，改善城市人居环境。利用智慧化的信息技术手段，进一步带动阜平农业、旅游业发展，以及实现传统产业的转型升级。

智慧阜平总体规划技术框架

新的希望

按照《贫穷的本质》的看法，很多失败的扶贫措施并非缘于腐败或不良动机，而是因为政策制定者的固有思想和惯性思维，导致援助政策无法达到预期效果。

如果只是静态看待贫穷，世世代代延续的贫穷陷阱让人感到绝望和悲哀。好在我们谈论机器学习时，并没有忘记学习也是人类这一物种的天性。人类的进化也伴随着人对各种工具和技术的应用，以及思维理念的创新。信息技术将会促进飞跃，基于互联网思维的智慧城市或将为脱贫带来新希望。

《贫穷的本质》一书说到：“对于人们能做什么或不能做什么，最终常变为自我实现的预言。通常，成功能带来更大的成功，当一种情况得到改善时，这种改善本身就会影响人们的信念和行为。因此，在启动一个良性循环时，人们不必害怕必要的付出。一份稳定的工作会通过决定性的方式，改变人们的生活观念，因为它能够赋予人们足够的心理空间，对未来产生一种控制感，从而会进行长期规划和准备。”

如果用一句话来概括智慧城市为贫困人口带来什么，那么就是一种生活和心理上的鼓励，来启动脱贫这种自我实现的良性循环。智慧城市不是冰冷的技术，而是温情的帮助，为贫困人口带来切实的改善生活的机会。