理论动态丨“电荒”背后：结构性矛盾和体制性痼疾

2021年9月29日，国家发改委就今冬明春能源保供工作发布“答记者问”，其中强调，“坚守民生用能保供底线，坚决避免压限居民用能的情况发生”。

就东北地区冬季能源保供问题，这篇答记者问特别要求“确保居民、农业等民生领域用户用电不受影响”。尤其是，在执行有序用电过程中严格做到提前告知用户，鼓励和引导用户主动错峰用电，“坚决做到‘限电不拉闸’‘限电不限民用’，确保电力运行平稳”。

此前的9月27日下午，国家电网已经表态，针对当前供电形势，要全力以赴，打好电力保供攻坚战，保障基本民生用电需求，最大可能避免出现拉闸限电情况，坚决守住民生、发展和安全底线。

这些表态的背景是，因电力需求强劲而供应吃紧，今年5月以来，广东多座城市的企业已开启限电模式，云南、浙江、江苏、山东、安徽等省份面临用电紧张局面。至9月间，江苏、湖南、浙江等十余省份相继出现拉闸限电，但主要是企业用电受限。

尤其是，9月23日（周四）下午四五时左右，东北地区辽宁省省会沈阳市的沈北新区和浑南新区部分区域，在没有事先通知的情况下实施了停电，持续至当晚八时至十一时不等。此后连续两天，据民众在网络上反映，未事先通知的停电在东北多地发生，有些地方停电超过12小时，停电区域多集中在地市级城市和农村地区。

未提前通知而大面积停止供应民用电，造成了民众日常生活的严重混乱。有一些地方是停电后数小时才发布停电通知，事后则删除通知。

9月26日（周日），严肃媒体的报道令这些情况被更多人知晓。同日，辽宁召开的电力保障工作会议披露，7月份以来，由于发电能力大幅下降，辽宁省电力短缺。9月23日至25日，电力供应缺口进一步增加至严重级别。为防止全电网崩溃，东北电网调度部门依照有关预案，直接下达指令执行“电网事故拉闸限电”，用电影响范围扩大到居民和非实施有序用电措施企业。

这等于间接承认了，东北地区部分民众之所以突然遭遇停电，是因缺电严重，电力管理部门为免整个电网崩溃，不得已而采取紧急断电措施，乃至可能无法做到提前通知。

此番限制供应民用电，影响到普通民众日常生活，终于令许久不见的缺电问题，成为重大公共事件。

新世纪以来的历次“电荒”

为什么一些地方要拉闸限电？主要是因为电力供应不足。

听上去，“缺电”是很遥远的事情，因为很长时间里，我国居民日常生活中已绝少经历停电。尤其是，被限制用电的也主要是企业。但实际上，参照微信公众号“远川研究所”2021年9月29日文章《电荒背后的煤电博弈》和《能源评论》杂志2011年第7期专题“中国电荒调查”的梳理，不算本轮限制用电，新世纪以来，我国已经历三轮“电荒”。

第一轮“电荒”发生在2002年到2004年。

这源自1990年代末，受亚洲金融危机影响，我国对外出口大幅下滑，电力需求增速从1990年代初的11%下降到了1998年的2.1%。但整个1990年代，国内发电装机增速始终维持在7%至10%之间，各省份都在狂建火电厂，因之，新世纪到来前后，出现严重电力供应过剩局面。

同一时期，钢铁、石化等重化工耗电大户成为国企改制重灾区，为应对发电机组利用率下降的压力，加之电力系统改革来临，国家采取了 “三年不上火电” 的不鼓励建电厂政策。但从2003年开始，重化工业出现爆发式增长，四大高能耗行业（化学原料制品、非金属矿物制品、黑色金属冶炼、有色金属冶炼）占据全社会用电量25%以上，电力需求增速飙到15%以上。

一边是供给萎缩，一边是需求暴涨，于是，2002至2004年，不少省份实施拉闸限电，2002 年拉闸限电省份有12个，2003年上升到21个，2004年增加到24个。之后至2007 年，缺电省份数量有所下降。一篇2008年10月发表的论文称，2003年以来，我国年均电力缺口为 3%至10%。

到2008年初，部分因为遭遇暴雪天气，南方诸省又开始拉闸限电，这一轮缺电持续到2009年，当年有24个省份被迫拉闸限电，是为第二轮“电荒”。

关于这一轮“电荒”成因，上述《能源评论》杂志专题中的《中国电荒备忘录》一文简要总结为两点：一是有高耗能产业上马的速度远超预期，产业有向重化工化方向发展的倾向；二是机械加工在产业升级方面占了很大比重，产业自动化方面，发展迅速。两者相加，加大了用电负荷。其他短期成因还包括“垄断”、“持续高温”、“决策失误”、“电力设备不足”、“煤电价格之争”。

第三轮“电荒”发生在2011年。当年4至5月及9至10月，多地出现缺电状况。华东地区在一季度出现明显电力供应缺口，华中地区在二季度干旱气候影响水电供给的情况下，也进入电力供应紧张状态。

这轮“电荒”的成因是，“十一五”（2006至2010年）期间，我国首次实行“能耗双控”目标，即对能源消耗的强度和总量进行硬性约束，要求能耗强度在五年间大幅下降20%。2010年是“十一五”收官之年，在能耗强度目标的硬性约束下，很多省份在5月开始拉闸限电，以求达标。

结果是，2011年，“十一五”考核结束，产能被压制的制造业开始“报复性用电”，而且原本就居高位的煤价连续经历了两轮上涨，火电企业成本激增。2011年，国家发改委两度上调电价，随着此后煤炭价格下行，第三轮“电荒”宣告终结。

本轮“拉闸限电”及其成因

今年初夏开始到近期，我国又有多达十几个省份的一些地方出现供电不足而不得不对企业甚至居民用电实施限制的情况。据上引远川研究所文章，其成因和2011年“电荒”有相似之处。

一方面，今年是“双碳”目标（2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和）开局之年，对“能耗双控”目标的执行力度大幅提升。今年5月和8月，国家发改委点名批评了一些能耗不降反升的省份。一些地方前期指标用完，只能在假期结束前一天“赶作业”。

另一方面，煤炭价格伴随全球通胀持续上行，火电企业再度陷入越努力越亏损的境地。而在“能耗双控”背景下，煤炭产能利用率一直处于高位，煤炭库存降至历史低点，地方煤炭项目的审批却更加严格，再度加大了煤炭供应压力。

最后，从数据上看，我国目前对火电的依赖依然比较严重：火电装机占比虽然降至56.6%，却贡献了71.8%的电力供给；风电和光伏装机虽然有24%的占比，但发电量仅占总体的10%左右。

简言之，全球大放水叠加碳中和的政策推动，造成煤炭库存锐减价格上天，加上气候反向助攻导致水电产能受限，共同促成了当下的大规模限电。

事实上，2020年10月至12月，也就是八九个月之前，内蒙古、湖南、江西、浙江等省份已出现所谓“多年不见”的“拉闸限电”。关于当时的限电现象是否是普遍，何以要限电，以及后续形势，兴业证券首席经济学家王涵与其合作者在发表于2020年12月的一篇文章中有如下解释。

从限电发生的地域看，当时的限电主要在中东部少数省份。江西、湖南虽全省限电，但主要是生活、景观、路灯等用电领域；浙江限电除了生活、景观、路灯用电领域，对企业用电也有一定限制。拉闸限电主要是中东部少数省市，限电也并不是普遍领域都限电。

为什么会限电？从需求层面看， 2020 年下半年，工业用电需求增加；天气降温加上空调普及，造成生活用电需求也大幅增加。从供给层面看，煤炭生产和进口趋弱。此外，在煤电联动但电价未市场化的情况下，煤价过高也影响发电。从额外结构性因素看，湖南、浙江两省的电力自给率低，而电力需求又过快增长，使得供求矛盾凸显；湖南水电占比高，冬季枯水期额外加剧电力供给紧张。

至于后续形势，这篇文章认为，后续只是短期“紧平衡”，不会有趋势性矛盾。

首先，从供给侧改革以来的煤、电供需格局看，去产能没有影响煤、电供给稳定；近年来我国发电量稳定增长，煤炭供给虽受压缩，但供需缺口整体为正，煤、电供需格局基本稳定，不存在趋势性煤、电供需矛盾。

其次，拉闸限电仅是诸多因素叠加影响下，短期供需“劈叉”造成的“紧平衡”现象，后续供需“劈叉”或将缓解。从需求端看，随着春节来临、赶工落幕，工业用电需求将下滑，生活用电整体占比不高，春节虽面临用电高峰，但不足以抵消工厂放假导致的工业用电下滑。从供给端看，部分港口和电厂的数据已经出现改善。

这篇八九个月之前做出的分析对“后续形势”的判断虽过于乐观，但仍部分给出了当下缺电的症结所在：一些地方工业用电需求强劲而供电不足，煤价过高影响发电，最终导致当下必须要用官方所谓“有序用电”的方式度过目前的缺电危机。

结构性矛盾和体制性痼疾

一些地方缺电，不等于当前我国整体上缺电，缺电实际上是结构性问题。比如，2011年的“电荒”中，一方面，到当年9月，11省份出现电力紧缺，另一方面，内蒙古、东北、西北等地却爆出“窝电”现象。

在以上提到的2011年《能源评论》杂志调查中，一位业内人士认为，当年的煤价高、电荒问题，根源在于：“用电的地方不让建机组，不用电的地方却在大建机组。中国装机容量已经超过9亿千瓦了，如果全国的发电机都发，这个发电量是让全国都不缺电的。问题在于，这几年，我们的机组都建在内蒙古、新疆，戈壁滩的电送不出来啊!”

这篇调查进一步指出，“用电的地方不让建机组，不用电的地方却在大建机组”也许并非电荒的唯一原因，但至少有两点可以肯定：一是目前能源结构布局规划的不合理，二是长距离电力输送建设不到位，这导致了电量总量够，但时间、地域分配不均匀，也让电厂也陷入越发电越亏的漩涡中。当电厂利润减少，直到资金链断裂，发电积极性必然降低，亦使电力供应紧张的局面更加恶化。“因此，压低成本运行只能解一时之困，调整电力布局和出台煤炭价格政策，才（能——引者按）让电厂从这场压力测试中抽身。”

十年后，以上结论性意见中提到的结构性矛盾（电量总量够而时间和地域分配不均匀）和电力体制痼疾（电厂越发电越亏），显然继续存在。

如《经济日报》去年12月的一则报道指出的那样，所谓结构性矛盾是指，我国电力需求快速增长、电力装机容量不断扩大，但“煤电过剩与尖峰电力短缺并存”，出现了“全年富电量、短时缺电力”的现象，影响到我国电力供应安全。

兴业证券近日具体指出，“十三五”期间，全国电力装机容量增速并不低，和全社会用电量增速相匹配。但是，装机容量中，作为稳定发电、并可以灵活调配的能源火电装机增速降低，风电、太阳能装机增速较高。而新能源存在着季节性、时间分布不均、受气候影响等问题，并且时段性、灵活性调节能力不足。因此，“一旦用电负荷高增，或者新能源出力不足，就有可能出现‘缺电’的情形”。

体制性痼疾的突出表现是“煤电价格倒挂”，即：我国电煤价格已经彻底市场化，但煤电厂上网电价却由政府管制。这样，一旦电煤价格上涨，就容易形成“面粉涨价，面包却无法随之涨价”，电厂发电越多、赔钱越多的局面。

自2016年起，煤炭价格持续上涨，但受限于上网电价管制，煤电厂无法将上涨的成本通过电价传导出去。这造成煤电企业连续多年大面积亏损，影响到企业平稳运营，进而威胁到国家能源供应和电力系统的安全。

据9月28日国家统计局发布的2021年1至8月全国规模以上工业企业主要财务指标，煤炭开采和洗选业利润同比大增145.3%，煤炭燃料加工业利润同比暴涨2471.2%；全社会用电量同比增长13.8%，电力热力供应企业利润下却跌15.3%。这显示，在同期全社会用电量两位数增长的情况下，供电供热企业的利润被成本吞噬了，最主要的成本支出为燃煤成本。

一方面是今年以来煤炭价格暴涨导致煤电企业越发电越亏损，谋求上调上网电价却不得，进而不得不减少发电，另一方面，企业用电需求猛增。显而易见，电力供需的结构性矛盾叠加体制性痼疾，诸多因素共同作用，迫使一些地方的电力管理部门为保电网安全而不得不对企业实施有序用电，甚至对民用电也是如此。

能源系统的“不可能三角”与更充分的电力市场化

10月1日，国务院国资委主任郝鹏一行赴国家电网有限公司开展能源保供专题调研。郝鹏强调，当前电力供需形势仍然严峻，电网企业要进一步提高政治站位，要讲政治、顾大局，坚决打赢保电攻坚战。

要求电网企业讲政治、顾大局，或许能解燃眉之急，但为电力企业长远发展及电力事业发展能持久造福国计民生考量，对我国电力供需的结构性矛盾和电力体制痼疾加以根除和进一步改革的工作，应以前所未有的力度推进。

一般认为，我们无法找到一个能源系统，能同时满足“能源环境友好”（即清洁能源）、“能源供给稳定安全”、“能源价格低廉”三个条件。国务院国资委主管的《能源》杂志今年第8期封面文章《电荒预警》指出，在“双碳”目标下，要彻底告别电力结构性的短缺，必须同时满足“能源的环境友好（即清洁能源）”、“能源供给稳定安全”这两个条件。这也意味着放弃“能源价格低廉”这一限定条件。就是说，我们必须实施“更充分的电力市场化”。

该杂志官方微信公众号“能源杂志”9月28日直接发文建议“是时候讨论涨电价了！”。其中说：

“电价变化的逻辑应该是，煤炭价格上涨，上网电价跟涨，居民和工业商业用电成本相应增加。待煤价下跌，电价自然跟着下调。电价理顺了，发电企业意愿就会上升，电力市场才会回归至正常的发展轨道上。”

电力体制改革当然不限于涨电价，但涨电价无疑是深化电力体制改革的核心环节。让我们拭目以待。 

主要参考资料：

陈彬、张泽一：《电荒背后的煤电博弈》，微信公众号“远川研究所”，2021年9月29日

武魏楠：《电荒预警》，《能源》2021年第8期

“中国电荒调查”专题，《能源评论》2011年第7期

于立、王建林：《纵向价格双轨制:“电荒”的经济分析与出路》，《中国工业经济》2008年第10期