人口志丨农村失能老年人照护需求与成本压力研究

从现在起到2035年，我国农村老年人失能状况将持续恶化，农村常住重度失能老年人规模将快速攀升，相对占比将稳步提升。图为2021年4月16日，河南鹤壁市淇县，朝阳仁爱康复养老中心护工正帮长期卧床的老人坐上轮椅去洗漱。人民视觉 图

我国老龄化问题日益严峻。第七次全国人口普查数据显示，我国60岁及以上人口约为2.64亿人，占总人口的18.7%，其中，65岁及以上人口为1.9亿人，占总人口的13.5%。此外，老年人患病和健康状况成为社会性议题，慢病、失能等问题成为重要老年风险。

所谓失能老人，是指丧失生活自理能力的老人。“一人失能，全家失衡”，失能的老年人自身和家庭的生活质量都可能因失能问题而受到重要影响；同时，日益攀升的失能率、照护成本,也给整个社会带来长期挑战和压力。尤其在广大农村地区，由于乡城人口迁移、家庭照料能力下降、经济购买能力有限、服务供给不足，农村失能老年人照护问题挑战严峻，亟待进行体系性应对。

与城市相比，农村失能老年人长期照护问题更为严峻。第七次全国人口普查数据显示，与2010年相比，我国乡村人口减少1.64亿人；同时，乡村60岁及以上老人的比重高出城镇7.99%。日益增长的农村老龄化水平要求学界对农村老年人的失能问题加强关注与分析，为更加积极应对农村老龄化挑战提供认知和决策参考。

本研究试图在设定和测算农村失能转移概率、生育率、死亡率、迁移率、机构养老比例等参数的基础上，结合宏微观数据，对我国农村失能老年人的规模、结构进行评估、预测，并重点测算相应的照护服务需求、照护成本和财务压力。

一、失能老年人口规模与结构

本研究首先预测农村常住老年人口规模，发现其呈上升趋势，且快速增长，至2035年左右将达约1.62亿人的峰值。

其中，处于健康状态的常住老年人规模在2035年左右达到1.31亿人；有功能障碍的常住老年人规模持续攀升，到2035年将升至约2261万人；重度失能老年人规模快速攀升，2035年左右将达到769万人。

结构方面，农村常住重度失能老年人相对占比将上升，2035年将达到4.75%；有功能障碍的老年人相对占比也呈现稳步上升趋势，将在2035年上升至13.98%。（详见表1）

表1. 农村常住老年人失能状况预测（万人）
来源：根据2010年人口普查数据、2015年全国人口1%抽样调查数据及相关参数测算。

二、重度失能老人照护服务需求动态与成本

基于人口预测结果，结合重度失能人口的实际照护情况，本研究测算了农村常住重度失能老人对应的人员服务需求和照护成本。

基于国际经验和中国农村实际情况，特别是实地调查，本研究假定1名重度失能老年人需要1名家庭护理人员照护（居家照护），1名重度失能老年人需要0.5名机构护理人员照护（机构照护）。同时，考虑到农村用工特点，以及照护重度失能老年人的强度、难度，结合国内外经验，本研究以农村人均可支配收入为基础，设定机构护理员的酬金和居家护理人员的“潜在”酬金分别为农村人均可支配收入的120%、100%；同时，设定家庭/社区照护费用中的相关器械费用为同等级劳务费用的40%，照护劳务费用和器械费用共同构成失能老年人的总照护成本。

测算结果是，在中方案条件下，农村家庭照护、机构照护和总体照护的人员需求、费用需求已呈现快速增长，2020年，常住重度失能老年人的照护人员总需求约为384.32万人，对应的成本约为5088.73万元；到2035年，相应人员总需求将达到625.70万人，对应的成本将为12907.46亿元。（详见表2）

表2. 农村常住重度失能老年人照护人员与成本预测(中方案)
来源：根据前文测算结果、照护成本负担相关参数设定测算。

三、重度失能老年人照护成本压力

测算无外来（包括政府）补贴情况下农村居民的人均照护筹资负担，对科学认识农村重度失能老年人照护筹资体系如何建立至关重要。

基于群体筹资设计，本研究假定农村地区失能老人照护由村民通过自筹分担照护成本。个人年均照护成本压力的计算公式可以表达为：农村居民人年均照护成本=年重度失能老年人照护总成本÷居民人数。同理，照护成本压力可以表示为：农村居民人均照护成本压力=人年均照护成本÷人均可支配收入。

结果显示，按照农村居民自筹式均担成本，中方案下，2020年农村人口均担照护成本为998元，2035年将增长到2633元；对应的相对照护成本压力也迅速攀升，将从2020年的7.76%增长到2035年的14.37%。（详见表3）

表3.  农村常住重度失能照护成本压力评估预测
来源：作者测算

这说明，对农村地区的常住重度失能老年人而言，失能将带来巨大的照护成本，可能给农村老年人的个人和家庭造成巨大压力。同时，失能会极大影响到农村老年人的家庭生产、生活，照护负担增长和劳动收入减少等风险都会进一步增大失能老年家庭的照护压力。

这一测算结果也表明，依靠农村居民自筹资金（如建立自筹式长期护理保险）回应农村重度失能照护需要的思路并不可行，农村居民无力均担农村重度失能老年人的照护负担。 

四、结论：农村失能老年人状况将持续恶化

通过以上分析，可以发现，从现在起到2035年，我国农村老年人失能状况将持续恶化，农村常住重度失能老年人规模将快速攀升，相对占比将稳步提升。

农村常住重度失能、功能障碍老年人的规模将增速迅猛，重度失能老年人将规模攀升、失能风险将急剧扩张，同时农村常住重度失能老年人照护人员需求和成本也将快速上涨，人员需求与照护成本均会持续攀升。农村重度失能老年人照护所需要的照护人员数量和对应的成本均将总体快速攀升。

这一趋势将进一步放大农村老龄化风险的冲击效应，农村常住失能老年人规模和结构变动将成为未来一段时间农村发展的主要趋势，必将塑造农村老年服务供求的基本态势，并成为一系列相关公共政策的决策基础。未来一段时期农村养老政策的主要出发点都将围绕这一基本趋势背景。

在农村居民自筹资金方案（如农村居民自筹式长护保险）条件下，农村常住重度失能老年人照护成本的人均压力较大。模拟所有农村居民均担重度失能老年人的照护成本（如建立自筹式护理保险），失能照护压力将持续扩张。

基于农村居民自筹资金建立长期护理保险以回应重度失能照护需要的思路并不可行，巨大规模、快速攀升的重度失能照护负担将使农村居民不堪重负。短期内利用保险计划（特别是农村居民自筹资金方式）回应农村普遍性失能风险的思路，不应是公共政策的优先选择，而基于兜底定位的选择性制度设计（照护救助）在短期内则更具有可行性。同时，外界资源的倾斜性支持（特别是国家财政支持），应是未来农村相关照护筹资制度建设的关键特征。

五、政策建言

基于以上发现，本研究就农村失能老人照护提出以下建言。

第一，农村失能老人照护是新时期的重大挑战与政策创新重点。

回应农村老龄化的核心议题在于回应农村的失能老人照护危机，特别是在经济水平相对较差、乡城大规模人口迁移、家庭照护功能日趋下降等背景下，农村老年人重度失能照护问题极大凸显，成为我国积极应对人口老龄化的重点和难点问题。日益攀升的失能照护成本压力，还可能对农村长效反贫困产生负向影响，有重度失能老年人的家庭很可能成为农村易致贫返贫的重点风险对象。

考虑到农村重度失能老年人照护成本和负担压力，我国农村失能老人照护的公共政策应着眼于多元化和倾斜性，践行选择性回应的思路。

一方面，家庭、政府、社会、市场均无力独立承担农村失能老年人的照护成本，不断攀升的巨额负担可能让任何一个主体濒临破产，所以，照护主体应具有多元性特征，多元主体共担压力是重要方向。

另一方面，应进一步确定和规范各个主体在失能照护责任分担方面的“出场次序”，特别是处理好政府（国家）与其他几方主体的关系。家庭应当被视为照护的首要责任主体，而政府仅应承担“溢出”家庭的照护责任，而且，政府应当优先承担“兜底”责任；同时，应当鼓励和利用市场、社会提供更多的照护服务供给。

在有限资源约束下，各主体参与农村失能照护的多元化和次序性，是农村失能照护公共政策创新和体系建设的关键。而对国家而言，其最为重要的是界定自身角色定位，要避免错位、越位和缺位问题，其中，核心是做好兜底和适度普惠照护服务资源的供给，并处理好兜底与适度普惠的关系问题，特别是通过建立一系列政策（核心是基本养老服务和服务清单），为中央和地方公共资源和政策介入提供依据。

第二，政策供给和模式创新要整体考量隐性成本、显性成本与福利损失。

照护成本和压力具有多维度、多形式、长时间等特点，本研究测算的农村重度失能老年人照护成本和压力，是将总体照护成本货币化的结果。事实上，由于居家（社区）照护中家庭成员或亲属提供的了部分照护服务可能属于非劳动年龄、非就业人群（如配偶）提供的失能照护服务，所以，并没有变成家庭实际的财务支出，即相应的失能照护成本并没有显性化。然而，隐性的、没有显性化的成本同样值得关注，隐性化和显性化的照护成本一样值得关注，特别是照护者的各种潜在损失。

这一方面包括照护者在时间、工作机会和收入水平等方面的隐性损失；另一方面，还包括照护者可能面临的精神压力、身心健康压力，以及由于社会参与不足而带来的潜在社会隔离等问题。

同时，由于照护者专业性不足、投入精力不足等问题，还可能造成失能老年人生活质量下降的风险，这在部分家庭照护中是一个常见的风险。无论何种情形，农村失能老年人家庭都将面临各类福利损失风险，虽然，这种损失可能是显性的或隐性的，是财务成本或其他类型的福利损失。

此外，对隐性成本、显性成本的认识，也将有助于理解居家（社区）照护和机构照护的策略选择。并不能简单地认为居家（社区）照护是节约的、便宜的，公共政策亦应综合个人、家庭的各类显性、隐性成本进行整体考量。政策供给和模式创新不能忽视农村失能照护的隐性成本，因为，这同样是福利损失，同样会影响个人、家庭和区域发展。不论显性成本、隐性成本，其带来的福利损失的“最终结果”是一样的，应被同等重视和应对。

第三，要恰当选择农村失能照护的政策路径。

本研究结果显示，农村居民无力建立一个自筹式的成本分担计划（保险计划），这在一定程度凸显了当前农村长期护理保险建立的挑战。短期内通过自筹式保险设计来回应农村失能照护风险不是一条可行路径。基于国际经验和国内实践，在短期内建立一个以照护救助为主体的失能照护筹资方案，进而实现政策兜底，在中长期建立一个由国家主导和共同筹资的长期护理保险，是农村居民失能照护筹资的可行逻辑路径。

针对农村日益严峻的老龄化风险和照护需要，特别是面对日益攀升的农村失能照护负担、压力，应通过改善现有津补贴政策，整合资源、优化结构，优先将经济困难、家庭照料无力的失能老年人兜底，给予照护救助。

长期内，国家应综合考虑居民医疗保险的承受能力和基金穿底风险，逐步建立一个由国家主导和（与家庭）共同筹资的长期护理保险筹资方案，特别是针对兜底和倾斜性人群，国家要加大财政支持力度。当然，在有条件的农村应鼓励通过市场机制和社会互助机制提供筹资支持。

（本文原题“中国农村失能老年人照护需求与成本压力研究”，原载《中国人口科学》2021年第3期。由作者进行大篇幅改写，具体技术细节请参考原文。）