刘志杰：大选背景下德国的政党格局及对华政策新动向

文/刘志杰 中国（深圳）综合开发研究院 智库交流与合作部

9月26日，德国2021年联邦议院选举如期拉开帷幕。由于主政德国政坛16年之久的现任总理默克尔（Angela Merkel）此前已宣布不再寻求连任，此次大选也成为德国自2005年以来最受瞩目的一届选举。

根据德国联邦选举委员会公布的初步计票结果，有几点值得关注：第一，中左翼政党社会民主党得票率从四年前的20.5%升至25.7%，时隔16年再次成为议会第一大政党并拥有组阁权。社会民主党总理候选人奥拉夫·肖尔茨（Olaf Scholz）能否最终力压联盟党总理候选人阿明·拉舍特（Armin Laschet）成为下任总理值得期待。现任总理默克尔所在的中右翼政党联盟党则遭遇大挫败，得票率仅为24.1%，创下数十年来最糟糕成绩；第二，由于任何两个政党联合均无法取得组阁所需的多数议席，德国政坛可能出现自1957年以来首届三党联合政府；第三，德国议会再次出现“多党竞逐”的政治格局，绿党、自由民主党、选择党三党占据议会的近半席位，可预见的是艰难的组阁谈判；第四，与往届大选相比，对华政策成为今年大选各政党辩论的重点议题之一。随着默克尔时代即将落幕，此次大选将对德国政治产生怎样的影响？对中德关系又将带来什么变化？

一、后默克尔时代的政治生态：政党格局碎片化加剧

在新冠疫情持续影响、国内外形势动荡的背景下，德国举行了2021年联邦议会选举，新一届德国政府将基于选举结果组建。面对多重内忧外患以及默克尔离任后可能带来各种不确定性的局面，多数德国民众期待稳中求变，参政热情普遍高涨。本次大选的投票率为78％，高于2017年大选的76.2％。各大政党得票比上次更为分散，五个党团同时进入联邦议会也再次延续了德国碎片化的政党政治格局。

（一）两大“人民党”日渐式微，共识政治遇危机

自二战结束以来，德国政坛长期由中右翼政党联盟党（Union）和中左翼政党社会民主党（SPD）主导。1949年首届联邦议会选举至今，联盟党与社会民主党共组成三届联合政府，联盟党短期单独执政或与其他政党组成十三届政府，社会民主党短期单独执政或与其他政党组成五届政府。二者轮流或联合执政保证了德国政治长期的“中间”路线，也较好维护了德国社会的稳定。但反观近两次选举结果，德国政坛长期形成的由两党主导的政党格局受到严重冲击，两党的相对优势地位进一步被蚕食，其得票率之和从1987年的81.3%下滑到2017年的53.4%，今年大选更是未过50%，创下了历史最低迷战绩。

在现实政治中，阶级结构变化、危机引发的社会动荡和国际环境变化等诸多因素均会对一国的政党政治生态产生影响。近年来，德国两大主流政党为吸引大部分中间选民的支持，在纲领上形成对经济增长、社会福利和外交政策的跨党政治共识，政治主张日益趋同，但却忽视了新时期德国不同“政治环境”类型的价值观分歧。同时，由于默克尔时代的结束使得德国民众对于传统政党的宽容度有所降低，在此背景下，两大人民党在面对疫情冲击、气候变化，以及恐怖主义却未能拿出有力的政策措施予以回应，导致其核心领导力进一步受损、选民流失，并为“标新立异”的小众政党提供了选民土壤。

（二）绿党实现崛起，自由民主党卷土重来，选择党站稳脚跟

近年来，强调环境保护，主张个人权利和民主政治的中左翼政党绿党（Grünen）风头正劲，在德国地方州议会选举和欧洲议会选举中取得令人瞩目的成绩。在今年大选中，绿党获得14.8%的得票率，从四年前的六大政党之末一跃成为前三，大有走向主流化的趋势。其中的重要原因在于随着2020年疫情的突然爆发，以及极端气候频发，疫情和气候成为主导此次大选的两个主要议题。绿党所倡导的绿色政治更加顺应德国政治发展的时代趋势。同时，绿党逐渐摆脱“单一议题”标签，竞选纲领也更加具有实用主义倾向，除了在绿色议题上扩大优势之外，绿党还在政策纲领里充分展示了对其他政治、经济议题的高度关注，如更加注重经济平等、外交上对中俄两国更加强硬的政策等。

作为经济上主张自由主义，政治上强调个人权利和自由的中右翼政党，自由民主党（FDP）是德国政坛的关键性小党，往往成为大党组阁成功的关键，历史上曾多次与联盟党和社会民主党联合执政，共参与15届内阁，在德国政党政治中常被赋予“造王者”的称号。2017年大选后，由于在数字化、减税等关键议题上无法与联盟党和绿党两党达成一致，自由民主党退出组阁谈判。此后，作为反对党的自由民主党时常通过发表一些批判性意见或反对声音来制衡并监督执政党。此次选举中，自由民主党以11.5%的得票率位居第四，有望再次以执政党的身份跻身德国联邦政府。

作为议会内第三大党和极右翼政党，选择党（AfD）的得票率从2017年的12%微降至2021年的10.3%，被绿党实现反超。在疫情背景下，擅长反移民议题的选择党虽然放慢了脚步，但选择党在德国东部的票仓依旧稳固，影响力不容小觑。而且，选择党再次迎合部分德国民众的疑欧心理，将“脱欧”写入本次大选竞选纲领的决议，“右转”激进化迹象明显。虽然选择党作为极端右翼政党，其他政党不愿与其组阁，但选择党作为战后第一支民粹主义政党再次闯入德国联邦议院，表明其对那些对传统政党和民主制度持怀疑态度的选民依旧有吸引力，在德国政党格局中也占据了重要位置。

自2009年以来，德国政党格局从两党占优势到多元化再到如今的碎片化，两大主流政党逐渐走向衰落，绿党和选择党在政治光谱的两端分别走向了中心舞台，自由民主党则作为议会小党伺机争取组阁的机会。德国选民支持率进一步从传统大党流向小党，利益群体重新分化组合，连带各种极端社会思潮的蔓延，这不仅对联邦层面和州层面的政府组阁带来困境，也给德国的政治稳定性带来负面影响。

二、组阁困境重重：六十年来或首现三党联合执政？

由于今年大选受到诸多国内外因素的影响，政党组阁将成为大选之后最大的看点。在组阁谈判中，影响组阁选择的因素有几点：一是议席数量，组阁形成的政党联盟须获得过半数议席；二是政治立场，政党偏好、政策方向和意识形态接近的政党倾向于合作；三是政治博弈，德国议会中最大反对党在监督和制衡执政党施政发挥着关键作用，因此相比加入执政联盟，有些政党更愿意谋求最大反对党位置。虽然社会民主党有望作为第一大党拥有组阁权，但由于没有任何两个政党的票数之和超过半数，本次大选后大概率将出现三党组阁的情况。

目前，基于进入联邦议会几大政党的得票率，及其对联合执政伙伴的倾向，德国政党组阁的可能性有以下几种，如“交通灯”联盟、“牙买加”联盟、“肯尼亚”联盟，或“德国”联盟等情形。选择党由于其极右的政治倾向，遭到议会内其他所有政党联合抵制，所以不可能加入任何联合政府。社会民主党和联盟党的得票率相加未过半数，即使最终结果显示勉强过半数，两党已明确表示不会和对方合作，因此第三名的绿党和第四名的自由民主党都将获得来自两大党抛出的橄榄枝。

（一）“交通灯”联盟：社会民主党、自由民主党、绿党联合

该名称来自于三党的颜色正好组成交通灯的三色。目前来看，社会民主党与绿党愿意促成“交通灯”联盟，但能否成功组阁取决于自由民主党的意愿。从政治光谱看，社会民主党和绿党同属中左翼政党，政策立场接近，社会民主党已经明确表示愿意与绿党合作，绿党也倾向于同社会民主党进行组阁谈判。然而，除了在平权和气候等议题上与绿党有类似的立场，自由民主党与绿党和社会民主党在财政、税收等其他关键领域的立场却各执其词。对于自由民主党来说，加入中左翼联盟意味着他们要牺牲部分政策利益，可能使他们失去核心选民的支持，给未来的州政府组阁带来风险。但今年莱茵兰—普法尔茨州选举已诞生过“交通灯”联合政府，所以该组合将是选项之一。

（二）“牙买加”联盟：联盟党、自由民主党、绿党联合

该名称来自于三党的颜色正好组成牙买加国旗的颜色。由于联盟党和社会民主党的得票率相近，所以两大政党中谁能拉住两个小党达到过半数议席，谁就能主导组阁。组成“牙买加”联盟的前提条件是社会民主党无法说服另外两个小党入阁而失去组阁主导权，而联盟党能推动组建一个由其主导的内阁。但自由民主党如何与绿党妥协是形成该联盟的最大障碍。2017年大选后联盟党曾主导建立“牙买加”联盟，但是由于自由民主党和绿党在征收财富税和最低工资标准等领域存在政见不合而临时退出，致使该联盟失效。倘若自由民主党入阁意愿强烈，联盟党在其中起到“润滑剂”作用，也可能促成该联盟生效。

（三）“肯尼亚”联盟：社会民主党、联盟党、绿党联合

该名称来自于三党的颜色正好组成肯尼亚国旗的颜色。该组合方式只有在三党得票数都偏低，且需要压制极右翼政党选择党，避免其他政党与其组阁时可能被启动，目前仅在州一级政府实际运作过。近年来，社会民主党和联盟党的政治纲领日趋相近，社会民主党不少人士认为，与联盟党合作导致了本党失色，且得票下滑严重。本次大选期间，社会民主党更是多次声明不再与联盟党联合执政。除非由于组阁时间过长而导致政局动乱等情况发生，包含“黑红”联盟才可能成为“即使不愿意也不得不”的选项，因此“肯尼亚”联盟的可能性较小。

（四）“德国”联盟：社会民主党、联盟党、自由民主党联合

该名称来自于三党的颜色正好组成德国国旗的颜色。该组合方式则需要社会民主党和联盟党之间达成妥协，并只有在它们各自主导组阁的努力都失败才可能发生。同时，议会前三大党分别为“两左”和“一右”，该组合也意味着社会民主党需要放弃与同为中左翼政党绿党的合作，同时牺牲部分政治利益与两个中右翼政党结盟，这将有违于该党选民的意愿。因此，本次组阁出现“德国”联盟的可能性也非常小。

经历此次大选，德国政治进一步碎片化，从以前的两党联合执政，到今后可能三党联合执政，跨阵营党派利益协调难度加大，政府组阁变得更为困难。任何组阁形式都有其局限性，都将受到“妥协主义”的限制。即使组成联盟也会是一个弱势政府，整个德国政局稳定性将大打折扣。四年前，上届政府的组阁耗时长达171天，创下联邦德国建国后最长组阁时间纪录。在拥有牢固执政基础的领导人默克尔即将谢幕的背景下，德国政治不确定性持续增强。

三、大选背景下的德国外交动向：对华政策成重要议题

在过往的联邦大选中，中国议题从来不是各党派关注的焦点。例如在2013年和2017年的联邦大选前，各大主流政党发布的几份竞选党纲中，中国议题只是被轻描淡写地提及，甚至只是在一些边缘议题中作为个例被列出。而如今在中美关系下行、中国国际影响力日益提升、国际政治格局面临重组的背景下，德国的对华政策已成为本次联邦大选中各政党辩论的重要议题之一。

虽然德国新一届联合政府仍未组建，确定未来四年在政治、经济、外交各领域的政府施政纲领也有待时日，但进入联邦议会的各大政党的竞选党纲在一定程度上对我们观察德国外交政策具有一定的参考价值，特别是在涉及对华政策领域，更是值得我们关注。

（一）社会民主党：发展有原则的伙伴关系，保持对华政策的延续性

在德国几个主要政党中，社会民主党的对华政策是相对友好的。从该党的竞选纲领来看，整体上还是主张延续前西德总理勃兰特时期的“新东方政策”，通过对话发展友好关系。社会民主党首先肯定中国在世界范围内经济、生态、社会和政治议题上的重要性，并认为中德之间竞争与合作并行不悖，但社会民主党也提出德国在内的西方世界与中国在利益和价值观层面上的冲突正在增加，还明确对新疆、香港和台湾等议题表达了严重关切，同时呼吁在全欧盟层面上制定统一和兼具建设性和批判性的对华政策。可以看出，延续默克尔时期与中国稳定的双边关系，并适时保持对华态度的强硬应该是未来社会民主党对华政策的重要方向。作为社会民主党总理候选人，肖尔茨与默克尔一样同属务实派，更强调对华实用主义立场，倘若肖尔茨当选新一届总理，他将带领新一届政府推行何种对华政策值得关注。

（二）联盟党：对中国采取“制衡”与“合作”双轨策略

与其他德国政党不同，联盟党一贯非常重视外交议题，也认为德国作为具有重要性的全球大国应当承担相应的国际责任。过往在默克尔的领导下，联盟党也坚持较为务实的对华路线。在该党的对华政策主张来看，联盟党认为中国是“竞争者”和“合作伙伴”，但也是“制度性对手”。中国有意愿，也逐渐有能力按照自身的需要影响和塑造国际秩序，并通过技术和投资对其他国家发挥影响。德国应与美国和其他相关国家密切协调以应对这一挑战，同时避免在知识产权、高科技和数据信息等领域过度依赖中国。该党也认为，德国应平等地与中国交往，并在公平竞争、尊重和互惠的原则下与中国合作，建立真正的伙伴关系，还主张欧盟应当提高工业竞争力，以更好应对来自中国在新兴技术领域的竞争压力。

（三）绿党：对华态度更意识形态化，强调“体制间竞争”

作为新兴的政治势力，绿党是五个主要政党中意识形态最浓厚的。作为前德国总理施罗德在任期间的执政党，绿党就曾频频针对人权问题向中国发难，两国关系多次面临波折。在本次大选中，绿党虽然提及应就经济、气候变化等议题同中国开展建设性对话，但也公开指责中国迫使其他国家陷入对其经济和政治上的依赖，并呼吁德国和其他欧洲国家应坚持维护自身利益，以捍卫西方国际秩序和自由民主价值观。与此同时，该党还认为，中德两国之间的合作不能“以牺牲第三国利益或人权为代价”。在经济议题上，绿党认为德国应向中国施压，要求其为外国投资者提供更为公平的市场准入和竞争环境。在对协定文本进行补充和修订之前，欧盟不应与中国签署《中欧全面投资协定》。因此，若绿党进入本次执政联盟，中德关系恐将面临波折与变数。

（四）自由民主党：主张“报团取暖”以应对来自中国的挑战

作为代表商业阶层利益的自由民主党，其在对华政策上提出了和绿党接近的强硬立场。在谈及涉华议题时，自由民主党主张德国应与美国打造“民主国家联盟”以应对来自中国的挑战。同时，该党还坚定支持北约，提倡该组织应制定明确的对华战略，并加强与印太区域民主国家之间的合作。该党还要求，只有中国先改善“法治和人权问题”，并对欧洲企业提供更为平等的市场准入和竞争环境后，才会支持中欧投资协定的签署。面对中国提出的“一带一路”倡议，自由民主党还主张欧盟应在欧洲投资银行的框架下成立“欧洲发展银行”，以减少发展中国家对于中国在经济和政治上的依赖。因此，如果自由民主党顺利进入内阁，新政府中主张对华强硬的力量会上升。

总体而言，上述几大政党都不同程度提及应与中国维持对话或合作的关系，但强化意识形态价值观的作用，对华政策展现强硬的一面有可能成为德国各大政党调整对华政策的一大特点。虽然竞选时期的党纲有别于未来组阁后的政府施政纲领，但各大主流政党对华态度的转变绝非偶然，这既非德国基于现状的一时之举，也不是简单的意识形态转向，而是德国对外政策在战略意义上的转变。

四、未来德国对华政策展望：总体趋于强硬但不会发生“革命”

默克尔担任德国总理的16年间，曾12次到访中国，推动中德、中欧关系取得较好发展。默克尔的对华政策比较务实，强调对话，以合作为主基调。下一届德国政府将采取什么样的对华政策，最终还得基于德国对华关系的政治考量和战略判断。可以预见的是，无论大选后如何组阁，新总理花落谁家，德国对华政策走向都将受到其自身发展战略和国内外局势的多重制约。鉴于德国的对外政策一向以稳定性和连续性为特点，德国外交整体上会是理智大于情绪，但未来中德之间的不确定因素、竞争性因素可能会上升，对此我们应做好预判和应对。

一是德国“追求政治领导力”的战略转变将对其对华政策带来重要影响。默克尔执政 16年里，德国政党生态已发生很多变化，但是主流政党对德国崛起并发挥更大国际作用却已形成共识，特别自欧债危机以来，德国在欧盟内部重新实现崛起，全球影响力与日俱增，并多次以西方国际秩序的“捍卫者”身份在全球舞台上发言，其参与“塑造世界”的雄心越来越明显。虽然随着默克尔的离任，德国内部政治格局将进入重组调整期，但德国崛起战略短期内不会轻易改变，甚至将作为默克尔的“外交遗产”为新一届德国政府所继承和发展。

作为全球第二大经济体，近年来中国积极推进具有中国特色的大国多边外交，国际影响力迅速上升。作为西方主导体系外的“竞争者”，如何应对崛起的中国，并以“正确”的方式与中国打交道成为德国塑造和捍卫西方国际秩序不可缺少的内容。在该背景下，两个同在崛起中的大国在诸多全球议题上不可避免将产生更多的互动和摩擦。中德经贸合作在双边关系中的性质和作用也将越来越类似于中美关系的经贸合作，即从地缘政治的角度审视双方的经贸合作，这在一定程度上加剧了中德之间地缘政治竞争的可能性。在该背景下，双边合作的共同利益实际上被限制在特定领域，恐难以产生“外溢”效应。而且随着德国对华“防范”增多，中德合作的空间恐将进一步被挤压。

二是德国对华政策将更强调两国在意识形态和价值观上的差异，并通过以“基于规则的秩序”来应对中国。随着中国快速发展和国际政治经济格局的变化，包括德国在内的西方国家认为，中国在经济上所取得的成就对西方集团构成潜在的竞争压力，以及其在制度上不断增强的自信也给西方主导的国际秩序带来威胁。在此背景下，德国政坛精英人士已转变过往“以商促变”的思路，转而以更具有进攻性的现实主义眼光看待中国的崛起和发展。同时，随着默克尔的卸任，德国政坛内部的保守派、鹰派势力将得到更大的施展空间。

在本次大选中，几乎所有主流政党都在竞选纲领中重点强调了民主制度和价值观的重要性。从近些年德国政治生态的演变以及各大政党对华态度的变化来看，德国主流政党已明确两国在意识形态和价值观上的分歧难以改变，两国关系的基础是互为竞争的，但需要在共同关心的领域开展对话。可以看出，德国对华政策的核心目标不再是为了改变中国，而是要在与中国开展有限合作的同时，以西方国际秩序的捍卫者身份强调西方价值观，利用规范、规则和制度来制约中国的行为。因此，德国对华政策的调整不再是传统意义上的价值观和经济利益之间的简单摇摆，而是具有战略意义的转变。

三是德国和美国将加强对华政策协调，美国因素在中德关系中的影响加大。过往有分析认为，德国对华政策明显有别于美国。基于中国庞大的消费市场，德国对华经贸合作存在现实的需求，因此“拉拢德国”在战略上具有很大的可行性。但德国对华态度转向表明，未来防范中国的西方国家将不仅仅限于美国，德国作为美国的跨大西洋合作盟友也将加强对中国的防范。长期以来，美国批评德国对华政策过于注重经济导向，政治立场“暧昧”。德国转变对华政策，强化意识形态价值观的作用，对华展现强硬态度，从根本上有利于德美关系的协调。

在拜登政府上台后，美国正着手修复与盟友之间的关系。虽然近日来美英澳成立AUKUS事件使得欧盟内部呼吁应加快“战略自主”的步伐，但德国政界人士在大选期间仍多次表示，德美关系虽然难以回到过去，但美国仍然是德国重要的战略盟友，德国也愿意成为美国最重要的领导伙伴，并加强在人权、数字基础设施和公平贸易等方面的政策协调，以共同维护西方主导的国际秩序。德美在对华政策的协调势必给中德关系发展带来新的复杂性和不确定性。