澳英美核潜艇协议为核不扩散开了一个危险的先例

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9月15日，澳大利亚、英国和美国联合宣布成立新三方安全合作伙伴关系“澳美英联盟”（AUKUS）。该联盟的首个项目是美英将协助澳大利亚打造核动力潜艇。卡内基国际和平研究院登载该智库核政策项目联合主任詹姆斯·阿克顿（James M.Acton）的文章称，此举对核不扩散政策产生消极且严重的影响。

阿克顿认为，与澳大利亚一直计划从法国购买的柴油动力潜艇相比，核动力潜艇具有多种军事优势。更广泛地说，AUKUS在亚太地区被视为美国对该地区承诺的一种坚定表现。但是，此举也将使澳大利亚成为第一个利用国际原子能机构（IAEA）保障监督漏洞的无核武器国家，这个漏洞将允许它从国际原子能机构的检查系统中移除核材料。这种移除将树立一个破坏性的先例。未来，潜在的扩散者可能会利用海军反应堆项目为发展核武器打掩护，他们有理由认为，由于澳大利亚的先例，他们不会因此而面临不可容忍的代价。

核不扩散执行的政治

《不扩散核武器条约》（NPT）旨在防止核扩散，同时不干涉各国从核能的和平应用中获益的权利。为此，该条约要求无核武器国家申报其所有核材料，并责成国际原子能机构核查这些材料是否被用于制造核武器。这种申报和核查制度被称为保障监督措施，其目标是威慑，也就是说，使潜在的扩散者认识到，由于存在被发现的风险，试图获得核武器的成本将超过收益。

然而，阻止扩散不仅要求潜在的扩散者相信其不法活动会被发现，而且它还将为此承担重大后果。国际原子能机构的保障监督措施并不是自我执行的，其在防止扩散方面的效力取决于整个国际社会和各国执行规则的意愿。

当国际原子能机构检测到公然不遵守保障监督措施的行为，甚至只是模糊的令人担忧的行为时，一个激烈的政治进程就开始了。一些关键国家（尤其是安理会成员）可能会对是否需要采取强制行动以及什么样的反应是合适的产生分歧。

譬如，在2002年发现伊朗的秘密核计划后，小布什政府呼吁德黑兰“放弃铀浓缩和再加工活动”。从美国的视角来看，这个要求是合理的，因为一个拥有核武器的伊朗将对美国及其盟国的安全构成威胁；但是其他无核武器国家——如日本、德国和荷兰——拥有铀浓缩项目并不令人担忧。然而，这种逻辑对世界上大多数国家来说没有说服力。伊朗宣称其有“铀浓缩的权利”，并利用人们认为的双重标准，将自己与日本进行比较。伊朗的这一行动是成功的。很少有其他国家（甚至欧洲国家）愿意支持要求伊朗放弃其浓缩和再加工项目的呼吁。尤其是德国强烈抵制向伊朗施压，这可能是因为德国自己也进行了铀浓缩，担心将来也会受到类似的压力。最终，在2006年，美国不得不支持一项安理会决议，要求伊朗“暂停”而不是放弃铀浓缩和再加工活动。

总之，关键国家（包括美国的亲密盟友）不太可能对扩散威胁作出强有力的回应，这样做的话可能会巩固双重标准。了解到这一点，潜在的扩散者可能会利用这种双重标准来推进他们对核武器的追求。

海军推进器的漏洞

AUKUS的核潜艇协议将利用海军推进器的漏洞。这将创造一个新的双重标准，或严重加剧现有的双重标准。可能的扩散者可以利用这一双重标准来制造核武器。

《不扩散核武器条约》并未禁止无核武器国家建造或运作核动力船舶。国际原子能机构的基本保障监督协议《全面保障监督协定》（CSA）允许无核武器国家将核材料从保障监督中移除，用于“不受禁止的军事活动”，也就是海军反应堆。

这是国际原子能机构保障监督措施中一个明显的、令人担忧的漏洞。然而，迄今为止，海军反应堆只由拥核国家和部分未签署《不扩散核武器条约》的国家运行。因此，自近五十年前首次起草《全面保障监督协定》以来，没有任何一个无核武器国家利用过这个漏洞。

尽管如此，该漏洞可能被一个潜在的扩散者利用的危险一直存在。事实上，在2018年，伊朗通知国际原子能机构，它正计划“未来建造海军核推进器”，这为伊朗将来从保障监督措施中移除核材料创造了一个明显的借口。如果伊朗真的采取了这一行动，它可能将面临激烈的反弹，包括来自中国和俄罗斯的反弹。事实上，对这种反弹的预期，包括新的制裁甚至军事行动，可能在阻止伊朗采取这一行动中发挥了作用。

随着AUKUS宣布核潜艇协议，这种潜在的反弹可能会减弱。如果澳大利亚最终从保障监督措施中移除其核材料，这种反弹可能会变得更弱。因此，在未来一个想获得核武器的国家可以合理地计算出，通过利用澳大利亚的先例，其可以将从保障措施中移除核材料的成本降低到一个可以容忍的水平。其结果是，AUKUS的核潜艇协议可能会削弱保障措施的威慑价值，增加扩散的可能性。

如何减轻损害

阿克顿认为，AUKUS核潜艇协议的不扩散成本超过了军事和战略利益。堪培拉、伦敦和华盛顿应该通过以下两种方式来努力减轻不扩散的成本。

首先，澳大利亚的核动力潜艇应该使用不能直接用于核武器的低浓缩铀（LEU）作为燃料，而不是使用可以直接用于核武器的高浓缩铀（HEU）。尽管澳大利亚、英国和美国称它们仍然需要制定所有的细节，但非常清楚的是，澳大利亚的潜艇可能会使用高浓缩铀。英国和美国都用高浓缩铀为其海军反应堆提供燃料。此外，堪培拉已经暗示，其反应堆将不需要加油，这再次表明其核潜艇将使用高浓缩铀。

一些分析家认为，使用高浓缩铀对不扩散更有利，原因正是它不需要加油。但是这将开一个恶劣的先例。将高浓缩铀从保障措施中移除比移除低浓缩铀的先例更加糟糕。

由于英国和美国目前都没有以低浓铀为燃料的海军反应堆设计，因此可以邀请法国加入AUKUS。法国的海军反应堆以低浓铀为燃料，可用于为澳大利亚的潜艇提供动力。但这样的安排也会有一些不利因素。事实上，如果替代方案是向澳大利亚提供现成的美国或英国潜艇，那么将法国纳入进来会更加复杂。然而，在实践中，政治形势将要求澳大利亚的潜艇混合使用美国和英国的技术。随着英国和美国合并他们的设计，应该也有可能加入一个法国的反应堆。法国的参与也将有助于澳大利亚和美国重建与法国的双边关系。

其次，英国和美国应制定他们认为无核武器国家拥有无保障海军反应堆应该满足的客观标准。现在这样做将有助于防止以后对他们实行双重标准的指责，倘若其他国家试图利用海军反应堆的漏洞。具体而言，伦敦和华盛顿可以认为，《不扩散核武器条约》的无核武器缔约国只有在具备以下条件的情况下，才应被允许从保障措施中移除核材料用于海军反应堆。

执行《全面保障监督协定》和及其《附加议定书》；

国际原子能机构认定该国不存在未申报的核材料；

五十年来未被发现有不遵守国际原子能机构保障监督协定的情况；

签署并批准了《全面禁止核试验条约》和《核材料实物保护公约》及其修正案；

承诺使用低浓铀作为海军反应堆的燃料；

承诺在运营无保障监督的海军反应堆期间，不在国内进行铀浓缩或乏燃料再加工；

缔结一项协议，由拥核国家提供制造的海军反应堆燃料；

承诺一旦从反应堆中取出辐照海军燃料，将允许原子能机构对其实施全面保障监督。

文章摘译自卡内基国际和平研究院网站文章Why the AUKUS Submarine Deal Is Bad for Nonproliferation—And What to Do About It。

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原标题：《澳英美核潜艇协议为核不扩散开了一个危险的先例》

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