作为公共政策的城市规划，如何可以被实施？

一座城市、一个地方的未来应该是什么样？时代的愿景、决策者的意图、公众的期待，很大程度上，就在城市规划的编制过程中体现。规划中会确立一地未来方向和目标，结合本地禀赋，进行利益的协调、活力的营造、城市形象的传播等。

这事做起来并不容易。而城市规划的蓝图框架，现实中又常由于政策变动、技术问题、经济发展等诸种因素而难于实施。于是就有了“墙上挂挂”的调侃。

光画出一张图纸是不够的，城市规划如何更好地实施，如何让市民更好、更积极地参与？这实质上涉及一系列公共政策的问题。5月9日开幕的清华同衡学术周，便以“新视野·新规划：管理与实施下的城市规划”为主题，来自学界、业界的专家，从具体操作、理念等层面，对此进行了深入探讨。

规划为何难以实施

住房和城乡建设部城乡规划司司长、中国城市规划协会理事孙安军认为，之所以难于实施，是因为在编制环节就有问题。“社会各界吐槽的，往往是规划编制的问题。规划编制是规划有效实施的前提，也是‘一张蓝图干到底’的关键。”

他从实施的角度，归纳了当前规划编制问题的三个方面：“第一就是科学性问题，现有蓝图有缺陷；第二是多张蓝图不衔接；第三是权威性问题，有了蓝图难坚守。”

孙安军认为，规划编制过程当中，与实施结合就比较少。“较少考虑现状问题，缺少深入调查研究。”

他举了两个例子。其一，是一个城中村，规划时变成了绿地，要实施时政府就做不了——涉及几百户人家，如何解决他们的安置问题？“要考虑居住安置问题，要给人家出路。现在是没有出路。”这类问题也出现在棚户区改造、城中村改造当中，导致规划无法实施落地。

其二，是一个大学里的农业实验田，在总体规划中被标为公共绿地。高校希望借助教育部的拨款，把实验田改成教学楼。但一旦改实验楼，这里就是违反规划，需要追究责任的。实际上这说明规划对现状分析不够。最后，一些地方规划局的领导、高校人员被处分记过。因为盖了教学楼，还要让学校在旁边造一块公共绿地。“很多事情仔细分析，会觉得规划编制有很多问题。”

孙安军还提出规划衔接的问题。“城镇体系规划、城市总体规划、专项规划、控制性详细规划之间，有很多不衔接的地方。各部门、各行业的规划也不衔接。中央提出要搞“多规合一”，建立空间规划体系，实际上就是在解决这个问题。”

在说到权威性的问题时，孙安军提到，有的城市有了规划，不按照规划来做。有几个城市，2010年总体规划已经到期，新的总体规划至今没有上报。按照规划的要求，城市详细规划要依据总体规划进行，城市的土地出让要依据政府规划来出让。目前这些城市的控详规划没有总体规划支撑，即缺乏法律依据。“这样一来，我们现在一些城市2010年以后所搞的各项建设基本上都可以说是违法建设。”

孙安军认为，规划实施中还有领导体系问题、新城新区圈地问题、违法建设问题，等等。

对于城市规划与现实需求之间的差距，国家发展与改革委员会城市和小城镇中心主任李铁从城市发展规律的角度予以评论。

李铁认为：“理想的空间形态要尊重最低成本的原则。城市沿着边界扩张，恰恰是成本最低的。搞一个新城、重新修建一条道路、重新进行基础设施资源的配置，最严峻的一点，就是发展的成本、就业的成本。看东京、纽约，都是达到一定规模之后，沿着交通线路形成树枝状的发展。很多规划的新城建设，距离城市很远，就会带来一系列问题。很多新区距离城市45公里、55公里，规划的面积很大，最后导致新区发展受到严重影响，和预期差得比较大。”

他指出：“规划是有成本的，城市建设是要成本的。城市的成本大幅增加，为地方政府带来了巨大问题。”

李铁举例说到，当下还有大量农民工要进城，“但我们现在看到的哪个城市的规划，会允许农民工大量进来？”

他还提到，在京沪广深之外，“紧凑型城市”往往并没有真正得到实践，这导致城市后续的成本在增加。

在李铁看来，当下规划中的“生态城市”也有视觉化的倾向，出现大量以植物、河流为元素的生态空间，但实际上，生态城市的核心是低碳，最大限度地实现资源配置高效，使人能步行满足就业、购物等生活需求。他认为，真正的生态模式可能和“紧凑型城市”有关。

李铁还指出人口与产业的问题。“城市的发展规律是以服务业为主导的。我们城市的服务业在哪里发展，怎么发展？城市要控制人口，要发展高技术产业，要发展创新空间，但高技术产业是劳动密集型的。不是所有的规划对这些问题都有深入分析，而是按照套路来规划。”

李铁强调，“中央政府提出‘以人为本’，‘可持续发展’来实现城市的治理、管理与创新，我们要从城市的每个细节出发，更重要的是，从人、从经济活动的需求出发，考虑城市的规划问题。”

作为公共政策的规划

那么，规划编制如何适应公共政策的要求？如何才能有基于实施的规划？

基于操作层面，孙安军提出，要改革编制内容，需要把技术文件转化为各方的行为规则，从注重目标和结果安排转向注重规则和过程控制。“要从关心做什么、应该做什么，转向关心怎么做、不能做什么。”

同时，孙安军认为，需要让深奥的技术文件转变为简洁明了的政策文件，还要改变编制的方法，变精英规划为社会参与式规划。“城市总体规划这么厚一摞，想让大家参与规划、了解规划，首先让大家能看懂、能明白。”其次，“关键是保障公众参与的途径。需要有全过程的参与。”同时，需要建立编制与实施的互动反馈机制。“要有一个动态评估、维护和修订机制。”

孙安军说：“规划师角色以前是叫决策者或者最起码是决策的参与者，将来要逐渐转变为中介与服务的提供者，是沟通政府与公众的一个角色。”

而清华大学建筑学院教授、中国城市规划学会副理事长尹稚深入到城市规划知识生产的层面来探讨问题。他强调，城市是一个复杂系统，要基于这一模式来处理事务。

他引用吴良镛院士的观点，认为不同的行业、部门，其背后有自己一套价值观的支撑，但城市规划在价值观上没有导向，是因为城市本身的复杂性，使得规划和广泛的学科、广泛的行业有广泛的关联。

“从历史的发展角度、经验教训来看，我们也会犯错误，会办蠢事。之所以出事，很多时候来自价值观的单一性。不同的学科、不同的业界，各执一词，这里面缺少了跨界的价值观的校验与协同。大家都想干一件好事，但都过分执着于既有的价值链条、利益链条，没有能够在价值观层面实现有效协同。”

尹稚指出：“近代城市规划的逻辑链从来都在不断演进，自然科学、社会科学、美学、艺术的逻辑线条，都不断地加入空间之中。孤立来看每一个线条，都自圆其说合情合理。但这些链条绑在一起，所有美好情景的设想，都会成为让人不满意的现实——我们缺乏另外一种横向的逻辑链。这个逻辑链是将所有纵向的、逐渐壁垒化、逐渐一根针到底的技术逻辑链条相互校验。这种校验既渗透于前期的依据研究，也渗透于整个规划的编制、实施和管理的过程性运作，并延展到所谓的后评估。”

尹稚举到一个例子，有一位昆明的朋友，住在大约20年前建的小区，当时采用太阳能供热水，太阳能板把屋顶铺满，一个屋顶架好后足够一栋楼所有居民家居热水。但多年之后，他们不再使用太阳能热水，因为所有集热都在七楼，对楼下的人而言，要拿到热水就必须要把楼里水管里的所有水放光。随着水资源短缺，水价也开始上涨，水价高了之后，居民就不再使用。

尹稚指出，这类事例在城市规划里恐怕比比皆是。如果两个技术链条不吻合，一定会按下葫芦起了瓢。要突破这类问题，恐怕不是任何单一工种、单一学科能够办到的。“人是最大的不确定性因素，人的生活方式，人的交通行为习惯，无时无刻不在冲击着我们所谓的规则和规范。”

他认为，如果离开了对最真实的国情、事情、人情认知，所有的价值、美好的愿望，所有技术精英的想法，只能是建立在黄沙上的城堡，分分钟被摧毁，经不起时间和历史的校验。

自发的城市

在另一个层面，即便一个合乎理想的城市规划，所框定的也是大体方向，往往并不精确，也无需精确，应留出一些空间。深圳市蕾奥城市规划设计咨询有限公司董事长王富海，就以深圳为例，说到：“曾经我们做深圳规划，非常认真严肃，城市也得到了一个称号，叫‘做按照规划建设起来的深圳’。但实际上，当统计数据出来，就发现深圳总的建筑面积当中有一半来自违法建设，就是那些自下而上的建设。如果当时真正按照我们规划所打造的有秩序的深圳来的话，深圳绝对没有今天。”

王富海认为，相比珠海这样的城市，在经济等层面，深圳更加多元。是自发、自下而上，给深圳提供了这样的力量。

他把城市规划的参与方分为“政府”、“企业”、“公众”、“专业人员”四个主体，认为当下的情况是，专业人员直接服务政府，同时企业和政府、企业和专业构成了主体关系。但“社会的变革一定会走入一个新的阶段。公众的力量，大众的需求，城市发展中的社会的要求，开始兴起。它对政府产生需求，对专业提出要求。到了这时，政府、专业以及公众之间，又发生比较大的变化。”

王富海尽管认为变革尚未到来，但还是说到：“我们以前揣摩领导太多，接下来，我们要走群众路线，要相信群众、依靠群众，为群众服务。这应该是我们专业的事情。从专业情怀这块，我们也应该对城市负责。未来，对上我们要更加做好总体的规划，对下我们要把自己拆解掉，深入各个角色当中，了解他们，参与他们，帮助他们。”