法律热评|邓学平：暴力事件频出，治安联防队为何清而不退？

4月30日，在海口市秀英区政府对长流镇琼华村的拆违现场，治安联防队员持棍殴打、妇女儿童的视频在互联网上疯传，在舆论发酵的同时，海口市委市政府进行了一系列的处置应对。

目前，秀英区区长、琼华村拆违行动总指挥黄鸿儒已经引咎辞职，长流镇镇长张光学被责令“停职检查”，秀英区联防大队大队长王彬则被“免职”。此外，7名参与殴打群众的联防队员被治安拘留，随后，当地警方又对其中5名联防队员以涉寻衅滋事罪依法刑事拘留。海口市委书记孙新阳强调，要在全市执法队伍中开展警示教育，加强执法队伍管理，决不允许此类事件再次发生。

虽有党纪政纪及法律追责程序的启动，不得不加以追问的是，因殴打妇孺事件被推上台前的“治安联防队员”究竟是何种角色？为何能够身着统一的制服、手持统一配备的警棍，出现在政府拆违的执法活动现场？又为何敢于在光天化日之下对手无寸铁的妇孺滥施暴力，全然不顾及政府形象？

面对上述疑问，对治安联防制度做一番历史和现实的梳理，弄清这个制度的产生、演变过程是十分必要的。

倚重群众路线，治安联防曾迎来发展小高潮

治安联防队伍诞生在20世纪60年代。治安联防队员来自各个事业单位、厂矿等团体。各单位派出自己的治安员到辖区派出所报到，大家进行区域分工负责，工资待遇仍由原来单位支出。在当时计划经济体制下，人是单位的人，单位是国家的单位，不论是单位还是人的活动都要服从组织的统一安排，在当时社会一律的体制背景下，这种治安联防模式应运而生、水到渠成。

20世纪80年代开始，社会管理思路逐步由群众路线向“专门工作”转型。特别是随着法治观念的复苏，公安机关尤其是乡镇派出所逐渐站在应对治安问题的第一线。与此同时，由于公安警力的不足，传统的群众路线仍然为决策者倚重，治安联防工作迎来了一个发展的小高潮。

1981年，中央第一次提出了社会治安综合治理的方针，要求发动和组织群众，加强群防群治队伍的建设和管理。1982年《宪法》明文规定，居民委员会、村民委员会设治安保卫委员会，协助维护社会治安。1988年，国务院批准转发了公安部《关于继续加强群众性治安联防工作的请示》，明确指出：“街道居民、企业单位自己组织起来，集一点资，出一些人，用于维护本地或本单位治安，既服务于社会，自己也受益，这种取之于民、用之于民的作法，不应否定，应继续推行”。在经费保障方面，中央发文授权公安机关强制性收取一定比例的治安联防费。1991年全国人民代表大会常务委员会《关于加强社会治安综合治理的规定》明确要求：“各级人民政府应当建立群众性自防自治的治安保卫组织，开展各种形式的治安防范活动和警民联防活动”。至此，治安联防组织从规范授权、经费保障等方面完成了自身建设。

有了中央的授权和要求，各级地方政府纷纷出台规范性文件和具体政策措施，促进治安联防工作的发展。以江苏为例，自国务院《关于继续加强群众性治安联防工作的请示》和《江苏省治安联防工作暂行管理办法》下发后不到一年时间，全省专业联防人员就增长了一倍之多。据1990年统计，江苏省已建立专职联防队8127个，专职联防队员52178名。另外还有兼职联防人员21122人，以治保会为主体的义务联防人员52737人。至1992年底，江苏省已经建立起了省市县乡四级联动、系统全面的治安联防机制，拥有了一支庞大的治安联防队伍。

权力边界模糊，缺乏监督制约，使得联防队伍失序失范

几乎是在基层治安联防队伍发展壮大的同时，一些地方发生的案涉联防队员的暴力事件也相继进入公众视线，更被质疑：治安联防队员滥用治安处罚权已严重威胁到公民的人身安全。

究其原因有下：

一是治安联防队名义上虽为群防群治组织，但却演化为实质上的政府附属机构。

警力不足是长期困扰中国社会治安的突出问题。按照警力和人口的比值，中国只有国际平均水平的三分之一。地方政府在编制员额无法突破的情况下，当然乐意选择在公安编制外维持和保有大量的警辅人员。这不仅可以大幅降低政府的财政支出，还可以缓解当地的警力紧张。

如此一来，不仅联防队员的人事任命、招录补缺由政府主导，活动经费由政府保障，而且联防队员的工作任务、业绩考核也被当作一个政府部门来对待和安排。治安联防队很快从名义上的群防群治组织演化为实质上的政府附属机构，协助甚至直接代行部分政府职权特别是公安职权，具有了某种程度的执法权。

二是治安联防队权力边界模糊，缺乏监督制约，客观上容易失序失范。虽然从中央到地方都有概括性的授权，但规范和约束权力行使的制度几乎全部付之阙如。如昆明市政府《关于建立健全全市治安联防组织的规定》中列明了治安联防队的十一条主要任务，其中有“应付突发事件；集中巡逻、堵卡，设置执勤点，盘查疑人疑事；对发生刑事案件或治安事故的现场，组织人员保护；协助公安机关取缔社会丑恶现象；协助公安机关管理外来人员；协助公安机关同一切违法犯罪行为作斗争”等等内容。徐州市政府制定的《保安联防队伍建设管理实施细则》列明的联防队职责包括：“开展治安巡逻、伏击守候；协助盘查、堵控有违法犯罪嫌疑的人员和可疑物品；保护案件和事故现场；完成公安机关布置的其他工作任务”等。这些条文的内容十分抽象笼统、内涵和外延极不明确，几乎没有程序和责任条款，但却处处包含强制力的使用。这种权力边界和权力约束的模糊，使得治安联防队员的权力行使失去应有的监督。

三是治安联防队在法律上的非官方身份，易被刻意利用。治安联防队顾名思义是为了维护社会治安秩序，根据本文开头述及的视频，治安联防队员竟然出现在了海口市秀英区长流镇琼华村强行拆除违法建筑的执法现场，摇身一变成为强拆行动的执法者和报复抗拆行动的行凶者，显然已背离这个组织存在的本意和初衷。

要么回归民间，要么立法明确

在各种负面事件的冲击下，决策高层在进入二十一世纪后逐渐改变了对治安联防制度的态度。2004年9月3日，公安部向全国公安机关发出通知，要求各地公安机关对聘用的治安员队伍进行专项清理，各级公安机关从该日起一律不得从社会上招聘治安员。按照公安部要求，对于现有的治安员，按照“只出不进，逐年减少，彻底取消”的原则，用3年时间全部清退。2008年1月1日以后，各级公安机关一律不得再以任何名义留用治安员。当时有媒体将此举与废除收容遣送制度相提并论为“落实依法治国理念的一项重要举措”。

然而，在地方政府的旺盛需求下，清退治安联防队员的工作在很多地方并未落实。以涉事的海口市为例，该市龙华区2015年8月还在举行治安联防队伍管理机制改革暨人员分流交接仪式，要将全区585名联防队员分别交由公安、联防大队、法治教育中心、各镇及街道管理，将联防队伍人、事、权全部下放，形成全新的治安联防队伍管理体系。

海口拆违事件涉事的治安联防队及其管理运行体制该何去何从，不论是开展警示教育，还是形成新的联防队伍管理体制，都绕不开两个核心的命题，即：如何清晰界定治安联防队员的权责边界和如何保障公民的合法权利不受治安联防队员越轨失序行为的侵犯。

笔者的建议是，治安联防队要么完全回归民间和公益性质，不能行使任何只有政府机关才能行使的权力，联防队员不能有任何超越普通公民的特权，特别是不能配备警械器具；要么通过全国立法的形式明确治安联防队的辅助警察身份，严格遴选准入制度和违规清退制度，制定完整的权力清单和责任清单，建立完整的程序规范和权力救济规范。

总之，要禁绝光天化日之下的暴力行凶行为，治安联防体制已到了必须改革的时候了。

（作者：邓学平京衡律师集团上海事务所律师）