避免“以罚代刑”，全国首个“两法平台”已移送案件89件

“是行政处罚后就结案，还是移至公安、检察机关做进一步处理？亟须交给行政人员一把标准的尺子，才能确保每个案件处理得公平公正。”上海青浦区检察院副检察长陆焕强认为，很多行政机关工作人员在本专业驾轻就熟，但是对于一些案件达到什么后果应当移送司法机关处理，并没有很大的把握。

为此，上海青浦区人民检察院建立了全国首个“两法平台”（即刑事司法与行政执法衔接平台），自2012年以来通过该平台建议移送案件89件124人。目前，“两法平台”共有50余家行政执法机关加入，包括青浦区卫计委、区规土局、区食药监局、区烟草专卖局等，青浦检察院根据平台上录入的行政执法信息，负责对行政机关有案不移、以罚代刑的行为开展法律监督。

黑诊所非法堕胎

青浦区检察院在立案监督工作中发现，有一些犯罪案件，在行政执法环节被“以罚代刑”，没有进入司法程序。为此，青浦区检察院检察长徐燕平带领检察官与各行政执法单位沟通协商，建立信息共享机制，签署相关协议，建立了全国首个“两法平台”，督促行政执法机关和刑事司法机关依法履行法定职责，规范执法，解决有案不移、有案难移的问题。

犯罪嫌疑人杨某在上海青浦区华新镇某村开设了一个私人诊所，但他并没有取得医师资格证。2015年4月5日，田某来到杨某的诊所，称其儿媳黄某已怀孕5个月，B超检查为女婴，经家人商量后决定打胎。杨某遂将两种用于打胎的药开给田某，并告诉了服用方法。4月7日，田某再次找到杨某，称孕妇感到肚疼，杨某自带剪刀和镊子及消毒器材，到被害人黄某住处，为黄某实施了堕胎手术。经检查，被堕胎儿为男性。

青浦区检察院在“两法平台”上发现该起案件信息后，认为杨某在未取得医生执业资格情况下，明知黄某怀疑肚子中的胎儿是女婴而要求进行终止妊娠手术，为黄某进行了选择性别的终止妊娠手术，涉嫌非法进行节育手术罪，应当追究其刑事责任。青浦区检察院遂向青浦区卫生和计划生育委员会发出建议，将涉案人员杨某移送公安机关处理。2015年8月，被告人杨某被判处有期徒刑8个月，并处罚金2000元。

陆焕强透露，在“两法平台”建立之初，如卫计委等一些行政单位并未被纳入平台。该院发现，青浦区来沪人员占到该区常住人口的60%以上。大量的外来人员由于没有医疗保险，贪图便宜方便，热衷到“黑诊所”就医，这种特殊需求催生了非法行医行业。非法行医行为人不具备医师资格证，没有经过基本的专业培训，行医设施和医疗器械简陋，消毒设施、药品令人堪忧，曾发生过多起医疗事件，甚至发生过由于治疗不当致人死亡的案件。

青浦区检察院主动到卫生局（现卫计委）了解情况，定期召开联席会议，督促卫生部门将处罚的非法行医案件及时全面录入“两法平台”。自2012年以来，青浦区检察院通过“两法平台”建议移送案件89件124人，其中区卫计委移送案件的人数多达46人，居行政单位移送数据的首位，其中获法院判决43人，判处有期徒刑以下刑罚的有8人，3年以上不满5年有期徒刑的有35人。

另外，在司法实践中，有些涉及民生类案件没能进入“检察视野”，该院经过多方联络沟通，建议扩大“两法平台”范围，将与民生领域有关的单位悉数纳入。现在，青浦区的“两法平台”成员有50余家，增加了规土局、农委等与民生问题相关的行政执法单位。陆焕强表示，通过这些民生类案件的办理，行政机关和司法机关都充分认识到“两法平台”的重要性，行政机关和检察机关无缝对接，形成合力，对侵害民生案件的打击力度不断增强。

截至2016年4月，该院在“破坏环境资源犯罪专项立案监督活动”和“危害食品药品安全犯罪专项立案监督活动”专项活动中，与行政部门的对接共移送案件25件42人，其中污染环境案18件30人，生产销售有毒有害、不符合安全标准的食品7 件12人。

8人跨区域倾倒废水

2015年5月，张林等人非法处理加工废旧空桶所产生的大量废水，从中牟利，并严重环境污染。同年初，环保部门曾要求该回收废旧空桶的公司，将其加工过程中产生的大量废液（经鉴定，该废液属于危险废物）处理掉，然而该公司没有处理废水资质，便委托被告人张林寻找处理单位。

接单后，张林为牟取不正当利益，联系其手下的另两名犯罪嫌疑人作为中间人，联络了运货司机以及一家没有处理废水资质的石材厂，从2015年5月21日开始，这家公司连续三天跨区域到青浦区某镇非法处理158桶废水、3桶固体废物。张林的同伙张某向石材厂支付8000元人民币。

2015年5月23日，5名犯罪嫌疑人驾驶载有50桶废水、废物的车辆行驶至该堆场，在准备倾倒过程中被青浦区公安民警抓获。

这个案件是否行政处罚就可结案？陆焕强说，该案在“两法平台”上出现后，检察机关及时介入，引导环保部门及时调取和固定证据，将涉案的8名犯罪嫌疑人悉数抓获。2016年3月，青浦区检察院将1件8人跨区域倾倒废水废物环境污染案起诉至法院，被告人被判处6个月至2年不等的徒刑。

他指出，检察机关对应当进入司法程序的案件绝不手软，坚决将涉案人员绳之以法。对于仅仅需要行政处罚的案件，不能降低入刑标准，否则打击面过宽，不符合公正正义的法治精神。

陆焕强表示，很多行政机关工作人员在本专业驾轻就熟，但是对于一些案件达到什么后果应当移送司法机关处理，并没有很大的把握，“是行政处罚后就结案，还是移至公安、检察机关做进一步处理？亟需交给行政人员一把标准的尺子，才能确保每个案件处理得公平公正。”

为了解决统一的移送标准问题，青浦区检察院牵头将相关法律法规汇编成册，方便行政机关执法中查阅，使“两法衔接”在操作中有法可依。目前经过行政单位、司法机关以及上海政法院校的共同努力，该法律法规已经梳理完毕并汇编成册，使执法人员看起来一目了然，非常清楚，成了执法人员的“宝典”。

“两法平台”有了监督部门

青浦区检察院认为，要保持‘两法平台’工作的生命力，必须要找到一个能够约束各成员的部门，或者设立一个能够约束各成员的机构来实现对平台的领导，确保‘两法平台’机制具备自我造血功能。

目前，青浦区形成了由区法制办协调推动，检察机关、行政监察机关、公安机关密切配合协作，各行政执法机关积极参与、共同推进的工作格局。成立了领导小组，领导小组下设办公室，区政府法制办主任担任办公室主任，并配备专门人员，负责行政执法与刑事司法衔接工作的考核、协调、信息共享平台系统的维护、召集联席会议等工作。各成员单位明确执法科室或法制部门负责人为联络员，具体负责行政执法与刑事司法信息共享及线下案件移送等工作。

在由区法制办牵头监督的同时，“两法平台”考核机制已经初步建立，并且已现雏形。过去政府对各个行政单位的考核中没有“两法平台”工作这个项目，只有检察机关一家将“两法平台”工作纳入了工作考核，各成员单位积极性参差不齐。为此，青浦区政府建立了“两法平台”工作考核机制，由区法制办负责对“两法衔接”机制成员单位进行考核。更值得一提的是，纪委监察部门也介入“两法平台”工作，全程监控各成员单位上报线索、移送案件的情况，以及时发现这些职能部门中是否存在行政处罚代替刑事处罚的违规现象以及各种渎职行为。