海口拆违缘何演变成暴打妇孺？“治安联防”制度再成审视焦点

据中青在线海口5月2日消息，海口一场打击违建的政府行为成了五一小长假期间最引发关注的全国性新闻：妇女少年被执法人员暴打的视频飞速传播至网络的每一个角落。

当事双方虽未上法庭，却已各执一词：被打的哭诉遇到了暴徒，拆违的坚持遇到了暴力抗法。

事实究竟如何？事件虽已进入第三天，却仍难以还原全部的真相。以至于海口市委市政府在紧急处理相关负责人的同时，向媒体表达意愿：欢迎媒体介入，调查事情经过，让广大群众包括网民了解事情的前因后果，更客观地认识事情真相。

拆违建缘何演变成妇孺被打

海口市委市政府的态度很明确，其在新闻通报中指出：党和政府代表群众的利益，无论是执法，还是其他任何时候,都不能对手无寸铁、特别是妇女、儿童进行殴打，这是党纪国法不能容忍的。

网络传播且已被认定真实的视频令人震惊和愤怒：穿着黑衣的执法人员手持棍棒、电棒，向已无还手之力的妇女、少年挥去，电棒碰触妇女之后的电火花伴随着凄惨的嚎叫。

更多的视频则显示，在联防队员打人之前，执法者与涉嫌违法建房的群众之间已发生暴力冲突：群众用提前准备好的烟花对准执法者射击，有群众从二楼、三楼高处向执法者扔石块、砖头，包括可以看到穿着校服的学生也出现在视频中；执法者则聚集在一起，躲避围观，有执法者拿起石块还击，以至于愈演愈烈。

海口市于5月1日早晨的第一次新闻通报揭示了部分事实：4月29日起，海口市秀英区组织实施强拆，当日已成功拆除琼华村“非法占地违法建筑”31宗。4月30日上午，秀英区继续组织城管、联防、国土、消防、长流镇等部门对琼华村剩余73宗非法占地违建进行强制拆除。

“对执法人员采用丢砸石砖、燃放鞭炮、发射烟花、点燃煤气罐等暴力抗法行为，妄图阻碍正常执法，扰乱正常执法秩序，造成部分执法人员受伤，严重威胁到执法人员和周边群众的人身安全。”海口市的新闻通报称。

事发三天后，有琼华村的村民告诉中国青年报•中青在线记者，执法人员见人就打，哪里管你是不是暴力抗法了。

而琼华村所在的长流镇一名干部则说，有些执法人员已经被飞来的砖头、石块砸破了头，碰伤了腿，流出了血。

然而，舆论愤怒的焦点却是，为何对手无寸铁、已无还击之力的妇女、儿童仍实施暴力？

就在舆论发酵的同时，海口市委、市政府正在召开专门会议，对舆论关注的焦点进行了回应：5月1日上午，海南省委常委、海口市委书记孙新阳主持召开专门会议，部署秀英区长流镇琼华村拆违行动中发生的殴打群众事件的处置工作。

孙新阳强调，要立即展开调查，还原事实真相，依法严惩打人者，追究相关人员的责任；要看望慰问被打群众及家属并诚恳道歉；要在全市执法队伍中开展警示教育，以此为戒，加强执法队伍管理，决不允许此类事件再次发生。

海口市委、市政府表态之后，公安部门对7名参与殴打群众的人员进行治安拘留。同时，秀英区对管理队员不力的区联防大队机动中队长王某予以撤职。

5月1日晚，海口市委决定，中共秀英区委副书记、区人民政府区长、琼华村拆违行动总指挥黄鸿儒，疏于管理监督，对拆违行动组织领导不力，对行动风险评判不够，对干部教育管理不到位，导致发生重大事件，负有重要领导责任，海口市委同意黄鸿儒引咎辞去秀英区区长职务，同时免去其秀英区委副书记、常委、委员职务。

秀英区委则决定对长流镇委副书记、镇长张光学“停职检查”，原因是其作为琼华村拆违行动的评估组组长、群众工作组组长，风险评判不准确、群众工作不到位，导致发生重大事件，负有主要领导责任。

秀英区联防大队大队长王彬则被“免职”，秀英区委认定其主管联防特勤中队并作为琼华村拆违行动的警戒组副组长，疏于对联防队员管理教育，现场掌控不力，导致发生重大事件，负有直接责任。

谁来认定违建

虽然对殴打妇孺的7名联防队员进行了治安拘留，对秀英区政府相关责任人进行了问责，但海口市委、市政府的专门会议中仍然强调：“同时，拆除违法建筑是国际旅游岛建设以及城市建设和管理的需要，也是落实省委省政府整治违法建筑三年攻坚行动的具体举措，必须坚定不移的推进。”

检索海南当地党报可以发现，2015年的6月1日，海南省举行整治违法建筑三年攻坚行动电视电话会议，部署全省打违工作。

这次的电话会议对打击违建设定了总体目标：至2018年6月底前，全省违建增量基本控制，存量基本整治，形成长效机制，城乡建设全部纳入法制化轨道，做到依法建设。

然而，对于琼华村的村民来说，他们并不清楚省里的打击违建的会议，更不清楚省里还设定了打击违建的目标，只清楚自己投入血汗钱建设的房子得到了镇里的认可，无论是买地建设还是在祖宗地上建设，都是合法的财产。

村民展示一份“宗地图”向中国青年报•中青在线记者解释称，村民们建房前，镇里和村里的有关部门均组织了相关测量，划出了“宗地图”，即告诉了你的宅基地四至、红线在哪里。

这份2011年3月9日的“宗地图”显示，其用地申请登记的类型是“农村宅基地使用权总登记”，调查表的编号是DC05-02-1401621。

虽然一直未拿到宅基地登记证，但村民们被村干部告知，省里的土地证确权都延期了，将来会补办手续。

此后，当地部门为这些房屋装上了可以扫描二维码的门牌号。

村民称：2016年1月，在得知自己的房产被认定为违建后，村民们拿着这份宗地图信访，接待者开始说宗地图是假的，后来又说没有存档。

实际上，海口市早在2013年11月就出台了《海口市违法建筑分类处置暂行办法》，其中明确规定全部拆除、局部拆除、暂缓拆除、对无法拆除建筑的四种违法建筑分类处置的具体情况。

2015年的5月27日，海南省第五届人大常委会表决通过《海口市防控和处置违法建筑若干规定》，设立了违法建筑暂缓拆除制度，明确“本规定施行前居（村）民基于生活的合理需求建设的住所以及其他特殊情形的违法建筑，可以暂缓拆除”。

琼华村村民在接到的《海口市城市管理行政执法责令限期改正通知书》中被认定违建的依据只写明“依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条”，该条规定的是：“在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。临时建设影响建设规划或者控制性详细规划的实施以及交通、市容、安全等的，不得批准。临时建设应当在批准的使用期限内自行拆除。临时建设和临时用地规划管理的具体办法，由省、自治区、直辖市人民政府制定。”

村民们并不了解这些法规，只知道的是，自己家房子被贴上了城管认定的违建通知。4月30日张贴的海管法改字X2（2016）第17号、编号为0005097的责令限期改正的通知书即要求村民在5月2日前自行拆除、恢复原状，逾期依法承担法律责任。

在未搞清怎么维权，能否提起行政复议或者到法院起诉之前，琼华村村民的部分“违法建筑”被当地强拆。

一位村民说，琼华村4700多人，1000多户，却只有100来亩建设用地，这些被政府认定的违法建筑，是村里决定的新的宅基地，建设的房屋有的是自住，有的因故出让了，但怎么一眨眼却全成了违法建筑？

打人者：联防队员

海口长流镇4•30暴力拆违事件爆发后最先受到处理的是7名秀英区的联防队员，然而，在公众看来，这些联防队员只是“临时工”，是事件的“替罪羊”。

但海口市的相关通报中则已明确，联防队员是正式聘任的，并非临时工。

而因此次事件，公众则有机会进一步审视“治安联防”这一特色制度。

海口日报的官方网站海口网一篇报道显示，海口市秀英区联防大队成立于1992年，担负着辖区6镇、2街，500多平方公里的治安巡防任务。

该报道认为，近年来，联防大队织密治安防范网，发挥其维护社会稳定“第一道防线”作用。仅在2013年，秀英区治安联防大队协助公安机关共抓获各类违法犯罪人员643人，其中“两抢一盗”80人，贩毒93人，吸毒287人。

海口网的这篇报道特别提到，2010年10月，海南遭遇多年不遇的强降雨，引发多地发生洪涝灾害，秀英区永庄水库出现管涌。区联防大队按照区防总的命令，及时组织100名队员赶往儒显村，经过4个多小时奋战，全村1000多村民转移至安全地带。

但在另外一些新闻中，联防队员则有了不同的形象。海南廉政网2015年8月26日发布消息，海口市秀英区治安联防大队长流中队队员钟廷文涉嫌违纪，目前正接受组织调查。

经查，钟廷文在区政府安排其担任金沙湾片区打击违法采砂点整治工作领导小组副组长期间，由于不正确履行职责，所负责片区的违法采砂点未能及时被发现和查处。其行为已构成违纪。

之前的一些报道亦有观点认为，联防队员成分复杂，没有针对性的培训，还存在与公安人员的利益关系。有相当一部分人没有经过考试录用，直接凭人情、关系进入这个队伍，虽然身穿保安制服，但没有法定职责，没有执法权。但是在一些地方，有警察却把执法权“转让”给治安联防队，联防队员除了巡街、查居住证外，还充当着城管、交警的职能，抓“黑车”、驱逐摊贩、罚款等。很多联防队员缺乏基本的法律知识，不仅维护不了社会治安，反而滋生黑恶势力，成为社会的不稳定因素。

《瞭望东方周刊》在《我国将取消治安联防队》的报道中曾介绍，2004年9月3日，中国公安部向全国公安机关发出通知，要求各地公安机关对聘用的治安员队伍进行专项清理，从即日起，各级公安机关一律不得从社会上招聘治安员。

这些治安员包括联防队员和协警员等用于协助开展治安保卫工作的辅助人员，不含由地方人民政府组建和保障、并派驻到公安机关协助维护交通秩序的交通协管员。

按照公安部要求，对于现有的治安员，按照“只出不进，逐年减少，彻底取消”的原则，用3年时间，全部清退。2008年1月1日以后，各级公安机关一律不得再以任何名义留用治安员。

广州日报2011年11月的报道《广州联防队将整合成辅警》称，“治安联防队”在广州即将成为历史名词，广州将启动“银盾工程”，将辅警队伍大规模扩大，并替代治安联防队伍，以后不再建立护村队、联防队，统一整合成辅警队伍。

而海口市龙华区2015年8月份启动的一份改革则显示，该地举行了治安联防队伍管理机制改革人员分流交接仪式，全区585名联防队员分别交由公安、 联防大队、法治教育中心、各镇及街道管理，将联防队伍人、事、权全部下放，形成全新的治安联防队伍管理体系。