公平融合：公交都市新加坡的专车监管方案

新加坡是世界最富有的国家之一（人均GDP高达5.6万美元），也是著名的公交都市，有着全世界最为严格的小汽车管控政策。目前，新加坡高峰期的公交分担率为63%，这已经是一个很不错的数字，却又制订了75%的新目标——超过中国大陆的任何一个城市。新加坡不仅公交系统较完善，出租车拥有水平也在全世界名列前茅（千人拥有率高达5.2辆）。

发轫于美国的移动互联网专车风暴，也吹到了新加坡这个东南亚岛国。Uber三年前进入新加坡。对如何管制这个新兴行业，与世界各国的城市一样，新加坡也产生了很多争议。作为素以行政效率闻名的城市国家，新加坡监管当局不断给出解决方案。

新加坡陆路交通局早在2015年6月，就通过媒体向公众透风，正在研究专车监管议题。一年后，2016年4月12日，新加坡交通部高级政务部长黄志明在国会演讲时，正式公布了新加坡专车监管政策。根据其公开方案，笔者总结，新加坡专车监管的核心思路是“支持创新，平等竞争，融合发展”。

公交都市新加坡

新加坡国土面积仅有720平方公里，常住人口约550万（其中公民340万），2014年的GDP约为3079亿美元，人均GDP仅次于中东石油王国卡塔尔（210万人）和欧洲袖珍国家卢森堡（50万人）。

由于其国土面积狭小，公交优先很早就被新加坡确立为国家战略：一方面强硬管理小汽车私人交通，一方面大力发展有吸引力的公共交通服务。

早在1975年，新加坡率先实施拥挤收费政策。1990年，新加坡又开创了小汽车配额管理（拥车证）。除了对私人小汽车的控制外，政府也通过大力发展有吸引力的公共交通服务，解决公众出行需求。轨道交通已成为新加坡公共交通系统的主动脉。目前，从中央市区任何一栋大楼到地铁站，步行最多只需5分钟，63%的高峰期出行都通过公共交通实现。

新加坡陆路交通局2013年的城市交通蓝图，提出了更有雄心的目标，通过增建轨道交通、提高公共巴士服务频率等，新加坡希望在2030年达到更高的目标：80%的居民区离地铁站最多只需10分钟步行时间，75%的高峰期出行都通过公共交通完成。新加坡政府最近还提出展望，未来通过无人驾驶的迷你巴士，连接地铁站和社区的“最后一公里”，按需提供高效便捷环保的门到门公共交通服务，促使绝大多数新加坡人逐渐放弃私人小汽车，让新加坡成为共享出行的高效社会(car-lite society)。

新加坡各主要公共交通模式的日均搭乘人次变化趋势图。

尽管新加坡出租车拥有率全世界最高，统计上也将出租车纳入公共交通，但事实上，出租车被定位成公共交通的补充。新加坡采取了类似针对私人小汽车的政策，对出租车予以限制。比如：出租车与私人小汽车一样，要购买拥车证，一个拥车证可高达8万新元左右（约人民币40万元）；出租车需要额外的道路税——相比私人小汽车，每年多出约2.5万元特别道路税（注：文中“元”除特别注明，均以1:5的近年汇率平均值换算为人民币）；出租车进入中心城区同样要缴拥堵费（与伦敦的做法相左）。随着公共交通发展，出租车在新加坡公共交通出行结构中逐渐降低， 2014年，出租车占公共交通出行人次的13.5%，相比2005年，其占比降幅达30％。

出租车的“痛点”

目前，新加坡出租车行业约有2.8万辆出租车，有10万人持有出租车从业资格许可，平均每1000个常住人口有5.2辆出租车。全岛设有277个出租车轮排站点，在高客流量的地方，方便人们排队等候出租车。

新加坡出租车服务便捷、干净、舒适。日均出租车出行人次约为100万，占公共交通出行人次的13.5%。由此可见，新加坡出租车服务水平已相当高。

尽管如此，过去10年，新加坡的公共交通发展，以地铁和公共巴士等集约型出行模式的增长为主导。2005年到2014年，公共交通总客流量增长了48%，其中地铁增长了109%，公共巴士增长了35%，出租车只增长了区区4.1%。

由于新加坡实施严格的私人交通控制政策，85％的民众没有自己的私人小汽车。而私人交通被严格控制，城市交通畅通，更凸显了私人交通的优势，如速度、私密、便利等。另一方面，既然拥车证被严控，打车就成了多数新加坡人的日常选择。

虽然新加坡并未控制出租车总数量，但控制了出租车公司车队扩张的速度（考核合格新进者每年不得超过2%，实际已远高于私家车的增速0.5%）。尽管最高限额已高于其人口增长速度（2014年新加坡人口仅增长1.3%），且出租车拥有率世界领先，但仍无法适应与交通服务潮汐特征相应的高峰需求。高峰期打车难和司机拒载，这些出租车服务的世界通病，在新加坡同样由来已久——这似乎是出租车行业的无解顽疾。

为破解难题，新加坡试图实行价格激励的手段，如设置订车费、高峰期附加费、区域附加费等。设置订车服务，可调配空车去某些供应不足的区域；加收25%的高峰期附加费，是希望通过价格机制，缓解供不应求的矛盾；区域附加费，也是通过价格激励，增加对一些供应紧张的区域的车辆供应。

然而，价格激励机制没有完全解决问题，甚至带来新问题。而且其定价复杂得让多数民众看不懂。例如，出租车司机交给公司1.5-2元的信息服务费后，可获得余下的订车费（10-15元）。出租车在高峰期供不应求时，部分司机优先或只选择订车软件派单，订车费实质异化成第二项高峰期附加费，让站点排队候车或试图从街上扬招的乘客更难招到出租车。

新加坡出租车车资结构表

又如，高峰期附加费和区域附加费甚至成为部分司机拒载或通过订车软件挑单的动因。每日下午5时至午夜，司机从市区接客出发，可以多向乘客收取15元区域附加费。少数司机在高峰期只接受从市区某一地点前往市区另一地点的乘客（“起步”价为35元），以交接班为由，拒载其他乘客。甚至有些司机高峰期躲在市区某个角落，通过订车软件挑选去市区的订单，收取“起步”价51.5元。

高峰期出租车从市区出发的起步价

此类服务质量问题，虽是少数出租车司机导致，乘客偶尔的糟糕体验和媒体报道，却影响了整个行业的服务声誉。专车服务抓住这些痛点，没有订车费、价格结构简单、比出租车便宜、通过乘客评价来监督司机的服务质量等，让公众和政府看到了出租车行业服务质量提升的机会。

专车兴起

通过电话等传统模式预约的电招出租车服务，在新加坡不是新事物。相比中国大陆各大城市，电招（包括电话、短信、固定终端、手机APP等）在新加坡发展得相当好。根据陆路交通局的数据，全行业近三年电招量增加了近50％。新加坡最大的出租车公司、行业龙头企业康福德高2014年（拥有全新加坡59.8%的出租车）每天电招量高达9.8万（车均日订单约6个）。

由于新加坡设置的电招费用，庞大的电招市场对出租车公司和司机意味着巨大的利益——而非只有成本。和中国情况一样，GrabTaxi等东南亚本土互联网公司，在新加坡，也从第三方出租车招车平台起步，通过司机端补贴吸引既有出租车加入平台（对康福德高之外的较小的出租车公司更有吸引力，因其电招系统效率相对低下）。解决供给端的初始规模后，互联网公司以强大的营销能力，吸引需求端的乘客使用其约车系统，与供给端增长形成良性循环。在第三方电招平台冲击下，康福德高2015年的电招量下降了4.2%。

以出租车电招为切入口，进入出租车客运市场后，这些互联网公司又与约租车企业及租赁企业合作（如同中国同行的操作手法，一些个人车辆在平台帮助下，转移到约租车企业或租赁企业名下），利用这些公司的车辆，针对高峰期打车难、价格复杂、服务质量的痛点，专车业务急速发展起来。

在新加坡，目前高峰时段，有8000-10000辆专车参与运营，数量几乎是其出租车总量的1/3。市场基本由Uber和东南亚本土的GrabTaxi占据。专车从小众低频市场逐渐变为大众高频市场，对出租车行业形成很大挑战。出租车企业也不断要求政府检讨现有不公平的监管机制，而专车本身的安全隐患（如司机没有经过警察部门的背景审查而从事公共服务）也促使了监管部门研究出台对移动互联网时代的专车的监管政策。

监管之路

移动互联网技术带来的行业大变局，新加坡监管机构也在应对。2014年至今，新加坡已连续就第三方出租车电招平台、顺风车、专车，出台或提出了监管政策。

2014年11月，新加坡交通部公布了第三方出租车电招平台的监管框架。其主要内容包括：平台应获得监管部门许可（3年有效）；平台每周向监管部门提交电招数据；平台只能调度有资质的合法出租车和出租车司机；平台应该对收费透明，且电招收费不得超过出租车公司公布的收费标准；手机APP不得强制乘客标明目的地（防止司机挑客、拒载）；平台应提供相关客户服务,如失物招领、投诉处理等。GrabTaxi等互联网平台对此表示欢迎。

2015年2月，新加坡议会又通过了《道路交通法（合乘例外）》的修正法案，将符合规定的私人小汽车合乘（俗称顺风车）从非法营运中豁免，法案对合乘定义非常清晰，主要界定标准包括：

1.合乘的发生是车主的顺路行为；

2.车主不得在道路上、停车场或公共站点主动邀约乘客；

3.车主应在合乘前知会乘客其计划出行目的地；

4.车主应在合乘发生前与乘客就费用（包括现金或其他对价形式）、上车点、下车点等与乘客达成一致；

5.费用（包括现金或其他对价形式）不得超过因合乘产生的成本（据解释，收费必须显著低于出租车收费）；

6.如果合乘包括1名以上乘客，则合计收费不得超过因合乘产生的成本；

7.每位车主每日不得超过2次合乘；

8.车主不得在车内外张贴有关招租费用等信息。

规定如此细致，显然是为防止私人车辆以“合乘”之名行“非法营运”之实。

2016年4月12日，新加坡交通部门公布了专车监管政策，笔者以为其核心思路是“支持创新、平等竞争、融合发展”。

交通部高级政务部长黄志明在国会演讲时阐述道：“我们在新的监管政策里采取了实际的、平衡的和最小干预的方式，监管政策将保证我们实现保护乘客利益和安全的目标，以及允许这种点对点的运输方式成长和创新，并帮助我们的出租车行业适应这些新的颠覆性的共享技术”、“我们应该寻求行业颠覆者、行业既有者的双赢”。黄志明的讲话清楚点出了政策制定的原则。其监管要点包括：

1.专车司机要求取得专车从业资格(Private Hire Car Driver Vocational License，"PDVL")， 2年以上的驾驶经历，10小时的培训，通过政府的犯罪记录背景调查；

2.专车司机必须为新加坡公民或取得工作许可，而且或是专车运输企业所有人或公司雇员；

3.专车司机参照出租车司机建立违规记分系统；

4.出租车司机经过2小时简单培训后可直接获得专车从业资格；

5.车辆必须为公司车辆，登记为营运性质的约租车；

6.专车车辆必须贴有不易破坏的合法标识，以方便市民识别合法约租车和执法部门的执法。

新加坡出租车经过1998年价格市场化改革和2003年准入改革后，已形成了政府宏观调控下的企业自主调控模式。比如，价格由企业自行制定、车辆数量在政府规定增速上限以内自由调整、行业允许有规模的新进入者参与竞争。事实上，出租车企业有相当的市场自我适应能力。专车的车辆标准也不一定高于出租车。

基于新加坡的现状，其专车政策，重在建立出租车和专车公平竞争的环境，没有强调两者的差异化，而以融合发展为目标。比如：两个子行业都纳入营运体系，都要求公司化，车辆全部为公司所有，公司为承运人。

总结与讨论

对比2015年10月中国交通运输部公布的管理办法草案，两国在坚持运营体系、鼓励合乘等方面一致，但在对司机、车辆的要求方面，新加坡的监管政策更严格。新加坡的方案公布后，各方反应在意料之中，笔者翻遍有关媒体报道，并未看到以“互联网+”、“共享经济”等为呼声的行业意见。

GrabTaxi发表声明称：“我们视新的监管政策为支持约租车行业，有利于行业整体的正面发展”。Uber也表示：“我们很高兴政府采纳了我们已有的很多世界级的安全标准，监管措施继续把安全放到最优先的位置，安全是对本公司最重要的一件事”。

但出租车司机协会认为，政府还需要采取进一步措施，以创造公平竞争的环境。比如，出租车司机要求30岁以上，而专车司机无此要求；出租车司机需要培训的时间远高于专车司机；出租车需要缴交特别道路税；出租车有更为严格的车辆检测要求（每半年检测一次）；专车政策也没有对专车的保险进行与出租车业一样的明确规定等。

在笔者看来，方案对行业公平竞争和公众利益的一些重要议题仍未给出答案。如专车动态价格的监管问题，专车发展对拥车证拍卖可能造成的影响、对交通出行结构的影响等。

在新加坡，政策仍有讨论空间。但新加坡社会对此没有太大的分裂，极化意见并未出现——规范管理、鼓励创新都是应遵循的价值。或许，没有“最好方案”，社会只能寻求最大公约数，推动行业进步，即新加坡交通部高级政务部长黄志明所言的“平衡方案”。