美墨战争︱权力与自由的边界：总统与国会的外交权矛盾

美国是一个自由主义传统深厚的国家，殖民地时期就从英国著名的政治理论家洛克那里继承了自由主义的政治哲学。美国的建国之父们在着手建立共和政府时，就设计了一套权力分割与制衡的机制，并以宪法的形式确定下来。

总统与国会外交权之争的起源

根据权力制衡的原则，1787年美国宪法将外交权在总统与国会之间进行了简单划分。宪法第二条第二项规定“总统为合众国陆、海军总司令；并统辖为合众国服役而征调之各州民兵……总统根据或征得参议院之意见并取得其同意有权缔结条约，惟需有该院出席议员三分之二之赞同；总统得提名并根据或征得参议院之意见并取得其同意任命大使、其他使节和领事”。宪法第一条第八项涉及的国会外交权主要有以下几点：“明确划定并惩治在公海中所犯之海盗罪行与重罪行以及违反国际公法之罪行；宣战，颁发捕押及报复性扣押外国船只之许可证，制定陆地、海上俘获办法；征集陆军并供应给养，但此项拨款之限期不得超过两年；供应海军给养”。可见宣战是国会的主要外交权力，而拨款权则是国会积极参与外交事务的有效手段。

通过这种权力划分，美国的建国之父们一方面希望确保总统及其行政部门在外交事务中的主动权，以增进美国在海外的影响；另一方面又担心行政部门权力过于集中，违背美国的民主外交原则。因此，公众舆论最重要的表达渠道——美国国会就被建国之父们设计成行政部门的制衡力量，国会通过拨款、国会立法、举行听证会等多种方式对美国外交施加影响。权力的划分是为了防止行政权力过于集中，进而威胁美国公民的自由，但是外交政策的执行却需要行政权力的相对集中，一名强有力的总统是其先决条件。因而，宪法的这种权力划分不仅不能解决总统与国会之间的权力矛盾，反而成为之后美国外交实践中总统与国会外交权之争的起源。美墨战争期间，行政部门与立法部门第一次在外交事务领域进行重要较量。

谁有权力宣战，是总统还是国会？

早在战争开始之前，总统就掌握了外交上的主动权，其中包括在德克萨斯兼并问题上，泰勒总统利用联合决议的方式避开了参议院三分之二绝对多数票的限制，从而使得兼并决议在国会两院得以顺利通过；在墨西哥因为德克萨斯兼并问题与美国断绝外交关系之后，波尔克总统未经国会同意就派泰勒将军进驻格兰德河左岸美墨争端地区，并派人封锁了格兰德河河口；格兰德河流血冲突的发生进一步加强了波尔克总统的外交主动权，波尔克总统在提交给国会的战争咨文中宣称“墨西哥军队侵入美国的领土，使美国人的鲜血流淌在美国人的土地上，战争因墨西哥自身的行为得以存在”，建议国会承认战争的存在，并由行政部门负责决定战争进行的手段和方法。

针对波尔克总统的战争咨文，参议院内部展开了激烈的辩论，辩论主要集中在三个问题上：总统的战争咨文及其大量相关文件是应该提交给外交委员会审议，还是应该提交给军事委员会；战争是否存在；政府的行为是否应该受到指责。

前两个问题实际上是紧密相连的，在辩论中，卡尔霍恩参议员首先从宪法的角度出发提出不存在战争的观点。他认为应该严格区分敌对状态与战争状态，总统虽被授权击退入侵，但是宣战的神圣权力属于国会。支持这一观点的参议员都认为总统无权宣战，只能将发生的事件通知国会，由国会决定这种敌对状态是否可以升级为战争，因此，应该将总统的战争咨文及其相关文件首先提交给外交委员会，由外交委员会就是否存在战争进行调查，之后军事委员会才能采取适当行动。

但是反对卡尔霍恩观点的参议员则认为总统已经宣布战争存在，战争咨文只是请求国会提供进行战争所必需的拨款，并授权总统征召志愿者，至于战争的合宪性问题可以留待以后讨论。现在，国会的第一任务在于立即采取行动保卫国家，投票赞成拨款，而这些都在军事委员会的处理范围之内。

就在双方僵持不下的时候，托马斯•本顿(Thomas H.Benton)参议员指出波尔克总统的战争咨文实际上包括两方面的内容：其一，总统在咨文中宣布了美国领土遭到入侵的事实；其二，总统提议国会以与紧急状态相称的规模向墨西哥开战，从而迅速结束美墨之间的敌对。他认为在紧急状态下，总统不仅有权而且有义务运用手中所掌握的军事力量击退入侵。1795年的国会法令赋予总统向邻近各州征召民兵的权力，因此，国会现在第一要做的是提供给总统征召民兵所需的费用，这个问题理应由军事委员会来处理。至于第二个问题，国会是否应该向墨西哥宣战，因为涉及国家的对外关系，应该提交给外交委员会审理。本顿的方案得到了大部分议员的同意。

另外，相当一部分参议员对波尔克政府行为产生质疑，要求查清美墨冲突的“真相”，指责美国政府向格兰德河左岸派兵、占据阵地、封锁格兰德河等属于“挑衅”行为。就在参议院热火朝天地讨论总统的战争咨文及其相关文件的同时，众议院对军事委员会提交的战争议案也展开了激烈辩论。

军事委员会提出的这份战争议案实际上是对总统战争咨文的回应，议案在导言部分就提出“由于墨西哥共和国的行为，美国与墨西哥共和国之间已经处于战争状态”，因此，要求国会“授权美国总统征召志愿者、雇佣民兵和征用海军等军事力量迅速地、胜利地结束战争”。针对这份战争议案，众议院内部形成两种观点：绝大多数议员从爱国主义出发，强调美国的领土遭到侵犯，因而主张迅速通过议案；部分议员（主要是辉格党人）反对议案主要考虑到通过议案就等于向墨西哥宣战，且对议案导言不满，认为那是总统编造的一个“谎言”。

但是这种争论未能削弱总统的外交权力，波尔克总统通过强调国家处于危急状态将反对者置于一种尴尬的境地，反对战争就等于叛国，这一罪名是任何人都难以承受的。最后，战争议案在众议院以压倒性多数票获得通过。随后，在审议众议院通过的这份战争议案时，参议院的辩论情形跟众议院的差不多，焦点集中在是否取消议案的导言部分和是否宣战这两个问题上，结果同样是爱国主义发挥了决定性作用，1846年5月12日，战争议案以压倒性多数票获得通过。针对这一结果，卡尔霍恩在5月15日的一封信中写道，战争议案的通过将给美国政治体制造成“巨大的危害”，因为它剥夺了国会的宣战权，并将其转让给总统，甚至“前线的指挥官”。卡尔霍恩还就这一先例的将来后果进行了预测：“它树立了一种榜样，使得将来所有总统都能致使发生这样一种事态，即国会在未经商议和思考的情况下被迫宣布战争，而不管这与正义的信念多么对立。”

波尔克的战争：美国人对集权充满恐惧

美墨战争开始后，在爱国主义的驱使下，美国出现了民众志愿参军的热潮，前线军事进展顺利。1846年8月8日，波尔克总统向国会众议院提出拨款二百万美元作为与墨西哥进行和平谈判所需费用的请求，得到麦凯众议员的响应。麦凯提出的拨款议案在众议院引起激烈辩论，辉格党查尔斯•卡罗尔(Charles H. Carroll) 众议员对这笔拨款的必要性提出质疑。在他看来，波尔克总统很可能是用这笔拨款去购买加利福尼亚和墨西哥大片领土，因而不愿投票赞成这笔假借和平名义购买南方领土的两百万美元拨款。另一名辉格党众议员休•怀特(Hugh White)指责麦凯的议案充满“危害和邪恶”，谴责这场战争是“不必要的”、“没有理由的”、“无法辩护的”，怀疑这两百万美元是总统用来作为“贿赂基金”的。辉格党罗伯特•温思罗普(Robert C. Winthrop) 众议员指出总统的请求并不像人们通常认为的那样是将这笔拨款用于与墨西哥的谈判，实际上是波尔克总统在为他的政府寻找无限信任票。

由于限制奴隶制在新增领土上扩展的“威尔莫特附文”的引入，辩论愈加复杂化，最终拨款议案虽在众议院获得通过，却未能在参议院及时表决。1846年12月8日，波尔克总统向国会提交了他的第二次年度咨文，进一步指出尽管“这场战争不是为了侵略而发动的”，但是“为了获得体面的和平，充分补偿美国进行战争的费用以及墨西哥拖欠美国公民的大量损失赔偿金”，仍应该“猛烈地”进行这场战争，重申了他为便利与墨西哥的谈判而提出的特殊拨款请求。顺应总统的请求，国会引进了一项旨在用来结束战争的三百万美元的拨款议案。在就该拨款议案进行讨论的时候，虽然部分议员仍对总统意图持怀疑态度，认为总统意图用这笔拨款购买加利福尼亚和新墨西哥，而不是结束战争、谋求和平，但这并不妨碍议案在切除“威尔莫特附文”之后，在战争的必要性名义下顺利通过。

1847年12月7日，波尔克总统向国会提交了他的第三次年度咨文，提醒立法者从战争初期的几个月开始，美国就已经拥有了加利福尼亚和新墨西哥，现在又有其他省份为美国部队所占领，美国军队将被迫在墨西哥建立和保持一个共和政府，这个共和政府应该愿意缔结一项对墨西哥公平，同时又能保证美国要求的补偿的和平条约。这无异于为主张兼并全部墨西哥领土的“全墨西哥运动”摇旗呐喊，壮大了扩张主义者的声势。1848年初，波尔克总统支持下的全墨西哥运动达到高潮，墨西哥拒绝在“公正、体面”的条件上缔结和平条约成为扩张主义者的主要借口。然而，事实证明这一借口并不能维持多长时间，2月19日波尔克总统收到了特使在违反常规的情况下谈成的《瓜达卢佩伊达尔条约》，墨西哥承认格兰德河作为德克萨斯的南部边界，将包括上加利福尼亚、新墨西哥以及两地之间的大片土地让渡给美国。该条约是美国特使在未经政府授权的情况下取得的，将波尔克总统置于一种两难的境地，一方面条约保证了总统最初领土目标的实现，另一方面条约又阻止了总统获取更多领土的扩张计划。经过再三权衡，2月21日波尔克总统通知内阁接受该条约。

战争加强了波尔克总统的外交权力，部分西方学者将美墨战争称为“波尔克的战争”，这从某种程度上反映出美墨战争期间总统在外交领域的主动性，但是这种通过战争加强权力的现象引起了部分美国人的警觉。作为总统战争政策的批评者，他们指责这种帝国主义倾向将不可避免地、或迟或早地导致国内政府权威的扩张，并通过国会辩论来申明他们的观点。由于国会议员来自各个选区，他们的观点基本上都代表了本选区选民的意志，这是波尔克总统及其政府所不能忽视的。深入剖析这些政策批评者的论点，我们会发现其意义不在于改变美国的扩张进程，而在于通过国会来限制行政部门，从而确保其外交政策的适度性。

美墨战争期间总统与国会的外交权之争反映了美国外交的一个最基本的困惑，即如何在国内保持良好的民主秩序的同时赋予政府，特别是总统足够的权力，以便有效地保卫国家安全和福利。传统上，美国对集权充满了恐惧和怀疑，认为拥有权力的同时存在着滥用权力的可能，这种对权力的认识实际上根源于美国人对自由的珍视，他们不希望以国内自由作为其外交政策的代价。但问题的关键在于从美国建国的那一刻起，美国就处于一个“自助”(self-help)的国际体系当中，作为行政首脑的总统经常被看作是“国家利益”的捍卫者，总统要有效地捍卫“国家利益”必然要求与之相应的行政权力。只要国际社会是由权力政治构筑的这一事实不改变，美国国内制度要求限制行政权权力与国际社会无政府的国家间体系（state system）需要扩展行政权力之间的紧张关系就将一直在美国外交中存在下去。