【社论】土地政策需要不断调整

温州部分居民房屋土地使用权到期之后怎么办？这是1990年《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（以下简称“暂行条例”）颁布之时，一个被刻意回避，留待后世解决的问题。但是没想到问题来得这么紧迫，到了不得不明晰答案的时候。

看待今天在土地政策方面的问题，离不开历史的回溯，否则讨论问题会失去很重要的依据。

马克思主义经典作家对未来社会的展望是生产资料公有制，土地理所当然是生产资料，所以革命者一建立政权，首先想到的就是实现土地公有制。1928年12月，中共党史上第一部土地法律《井冈山土地法》颁布，其第一条规定，“没收一切土地归苏维埃政府所有，用下列三种方法分配之：（一）分配农民个别耕种；（二）分配农民共同耕种；（三）由苏维埃政府组织模范农场耕种。以上三种方法，以第一种为主体。遇特别情形，或苏维埃政府有利时，兼用二三两种。”

毛泽东后来承认，“这个土地法有几个错误：（一）没收一切土地而不是只没收地主土地；（二）土地所有权属政府而不是属农民，农民只有使用权；（三）禁止土地买卖。这些都是原则错误，后来都改正了。”（《毛泽东文集》第1卷，第51页）

1954年、1975年和1978年宪法在土地制度的规定上，均未在城市土地全部国有化上有过明确表述。

但这并未能阻止各种文件发出城市土地国有化的主张。最有代表性的是1955年12月的一份文件中，提出“对私有房产的社会主义改造”政策，改造的“总的要求是加强国家控制，首先使私有房产出租完全服从国家的政策，进而逐步改变其所有制”，“凡是由国家经租的房屋，……房主只能领取固定租金，不能收回已由国家经租的房屋”。这份文件明确提出，要将“一切私人占有的城市空地，街基等地产，经过适当的办法，一律收归国有”。

这种不符合宪法精神的做法，在“文革”期间达到高潮。1967年11月4日，国家房产管理局、财政部税务总局提出，“无论什么空地（包括旗地），无论什么人的土地（包括剥削者、劳动人民）都要收归国有。”“公社社员在镇上的空闲出租土地，应该收归国有。”

1982年3月27日，国家城市建设总局发布规定，表示“根据宪法规定精神，我国城市房屋存在着几种不同的所有制。应加强房屋和土地产权产籍管理”；指出“凡在城镇范围内的房地产，不论属于国家集体或个人所有，均需到当地房管机关办理产权登记，领取房地产所有证”；对于“城市土地，城市房地产管理机关，要依照法律的规定，确认产权，区别各种不同的土地所有权及使用权状况”。这可以视为对1967年政策的纠偏。

但几个月之后，1982年宪法颁布，其第十条明确规定了“城市的土地属于国家所有”“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”对于后者，在其颁布前后都已经与社会经济发展不相符合，比如仅仅在深圳，1982—1988年，收取土地使用费6626万元。宪法第十条禁止出租城市国有土地的规定，已经严重阻碍改革开放大业。该条款于1988年取消，修改为“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。

随着城市房地产业的兴起，1990年出台的“暂行条例”规定，土地使用权出让的最高年限，居住用地为七十年，其他用途的土地，最高出让年限有四十、五十年不等。

土地使用权到期怎么办？2007年8月修订的《中华人民共和国城市房地产管理法》规定，土地使用权使用年限届满，需申请续期，如出于公益需要收回土地，国家可无偿回收。但两个月之后的《物权法》规定又有不同：住宅建设用地使用权期限届满的，自动续期。非住宅建设用地使用期限届满后的续期，依照法律规定办理。

从《井冈山土地法》到《物权法》，我们可以看到，其一，近90年来，土地制度和土地政策一直在调整，并没有万古不易，不可更改的教条。其二，只要它往“统”的方向变革，追求所有制的纯粹，往往阻碍革命和建设；只要它往“分”的方向变革，照顾各阶层民众的实际利益，所有制多元化发展，往往促进革命和建设。

历史的经验值得记取。今天，无论怎样讨论“自动续期”的确切含义，都不能脱离最大多数民众的实际利益，需要以公平正义的方式，合理调整好短期利益与长远利益的关系。