“看上去很美”：熊本地震再次检验日本自卫队救灾能力

作为全世界救灾经验最为丰富的军队之一，日本自卫队的纸面救灾能力相当强大。加之日本民族善于计划，因此，自卫队的救灾准备可谓面面俱到，有很多值得学习的地方。

当然，善于谈兵的赵括，实战中未必是合格的将领，日本自卫队的救灾能力和准备，很多也仅停留在口头和纸面上。2011年日本东北大地震中，日本自卫队在救灾中暴露出大量问题，不但没有阻止福岛核灾难的发生，还数次出现拒绝命令、不愿参与救灾的情况。事后，日本防卫省和自卫队进行了一定检讨和改革，从这次熊本地震来看，自卫队的实际救灾能力似乎有所提升，至少在态度上端正了很多。

自卫队如何参与救灾

作为世界上遭受地震灾害最为频繁的国家，日本在地震应对方面积累了丰富经验。作为日本国家安全核心支柱的自卫队，在抗震救灾方面，同样是当之无愧的顶梁柱。根据日本现有灾害对策法律，如《灾害对策基本法》、《地震防灾对策特别措施法》和《大规模地震对策特别措施法》，地震发生之后，各级政府有多个渠道向内阁防卫大臣或防卫大臣指定的人员提出调动自卫队的请求。

市町村长，作为日本最基层的官员，在地震发生后，有义务尽快向上级报告情况，并视情况向上一级的都道府县知事、海上保安厅长官、管区海上保安本部长或空港事务所长请求调动自卫队参与救灾，在极端条件下，市町村长可越级直接向防卫大臣提出申请。都道府县知事、海上保安厅长官、管区海上保安本部长以及空港事务所长接到灾害通报后，可根据情况，向防务大臣或其指定人员请求调动自卫队参与救灾。

考虑到逐级上报可能会耽误灾害发生之初最宝贵的救灾时间，自2007年，即平成19年开始，日本修改了灾害对策法律，规定在紧急情况下，防务大臣或其指定人员在尚未接到下级派遣自卫队请求时，仍可直接向灾区派出自卫队投入救灾。

除了规定请求调派自卫队的途径和具体步骤之外，日本的灾害对策法律法规，还对提出申请的方式及申请应包括的内容作了较为细致的规定。都道府县知事等地方官员可采用通常的公文方式提出申请，紧急情况下可采用电话甚至口头申请的方式，但必须补交正式的申请公文。无论采取何种申请手段，申请都应该包括灾害的状态、申请的原因、希望自卫队参与救灾的起止时间和行动区域。另外，地方官员在提出调派申请时，应尽量说明辖区内是否有自卫队驻地，或是可以提供给救灾部队作为前进基地的地点。

理论上说，日本现有的这套多方请求-派遣体制能够避免逐级评估灾害等级的拖沓，使自卫队能尽早了解灾区情况，尽快出发投入抗灾抢险，尽量将主要力量投入受灾最重的地区。但实际上，在2011年东北大地震中，自卫队并没有较早发现福岛核灾难的迹象。

而在这次熊本地震中，熊本县知事在4月14日22时40分，便向陆自第8师团提出了调派自卫队的请求，距地震发生仅过去1小时14分；而防卫大臣反应更快，在21点36分已经做出了指示，22点10分成立防卫省灾害专门对策本部。从数据上说，这应该是日本防卫省的最好成绩了。由此可见，2011年日本东北大地震对日本朝野的触动很大，当时防卫省在地震爆发后数小时建立灾害专门本部，但在随后的救灾中领导不力，事后遭到了各方的批评。

自卫队救灾部队的派遣

由于受到和平宪法约束，以及对历史上部队独走架空政府行为的恐惧，自卫队部队即便是在救灾调动方面，也受到颇多限制。1995年之前，自卫队只能在接到防卫省正式命令之后，方可进行调动。1995年之后，吸取了阪神、淡路大地震教训而修改的灾害对策法律，规定了几种自卫队部队可自发进入灾区参与救灾行动的特殊情况。

首先，通讯保障等部队在救灾部队需要通讯和情报保障的情况下可自发参与救灾；其次，当都道府县知事确认救灾任务极为紧急而艰巨，自卫队派出的部队又不足与完成救灾任务的情况下，自卫队可自发派出增援部队进入灾区；此外，紧急的人命救助或防卫省及自卫队自身设施附近发生火灾等灾害的情况下，自卫队部队有义务尽快参与救援行动。

在这次地震中，第一批两架F-2是在21点47分起飞，飞往灾区收集情报，比熊本方面提出请求早了近一个小时。考虑到日本是全世界地震频率最高的国家，自卫队对地震救灾可谓驾轻就熟，其反应速度较快也在情理之中。而且本次地震并没有发生海啸这样的次生灾害，航空自卫队基地受到的损失较小。

在逐步放开救灾部队调动限制的同时，考虑到抗灾救灾任务需要大批经验丰富的人员参与，自卫队在2008年之后建立了“预备役人员灾难动员体制”，通过立法授予防卫大臣或其授权人员在灾难紧急情况下向拥有抗震救灾经验的预备役人员发布动员命令的权利。既然“有聚”，自然“有散”，在救灾行动结束之后，地方政府应该向防卫省和自卫队提出正式的请求部队撤离的申请，防卫大臣或其指定的官员在收到地方政府的申请后，将会向参与救援的自卫队部队发出停止行动的命令，动员令也将随之解除。

此外，在特殊情况下，防卫大臣和自卫队官员可以依据实际情况自主进行撤退或停止行动。这一规定在此前的日本东北大地震中引起了相当大的争议。

因为，派遣体系虽然看似完美，但在实际中，却仍受制于中层尤其当地部队自身对形势的判断。某些情况下，自卫队指挥人员会优先考虑所部人员和装备的安全，因此在遭遇极度危险的情况下，完全可能抗命拒绝出动。当然，这几年，日本自卫队吸收2011年的教训，反应速度有明显提高，从14、15、16日三天的情况看，自卫队表现相当积极。

自卫队的纸面救灾能力及准备

作为世界上救灾经验最为丰富的部队，日本防卫省和自卫队很注意对以往经验的总结，因此，自卫队在救灾方面的计划和准备几乎一年一变，虽然每次改动不大，但所有修正均是依据前一年国内救灾实践中发现的问题有针对性地进行改进。

例如，在救灾部队出发进入灾区的准备上，在1995年，即平成7年之前，自卫队倾向于在接到命令之后立刻出动。但1995年的阪神淡路大地震给自卫队上了一课。在大地震发生之后，反应最为敏捷的陆上自卫队第36步兵连队在数分钟内便冲向灾区，准备参与救灾行动，可惜缺乏预先准备，单凭一股狂热冲进灾区的自卫队，到达灾区之后，发现道路几乎完全断绝，各种通讯设施尽毁，救灾部队因此成为瞎子和聋子，完全不能了解整个灾区的情况，又缺乏足够的机械进行开掘和救灾。更糟糕的是，各级地方政府出于各种原因未能提供准确和真实的灾区情况，导致自卫队在救灾中表现差强人意，受到了当时朝野和媒体的广泛批评。

因此，阪神、淡路大地震之后，自卫队在去往灾区之前，更重视对灾区情况的综合调查，甚至不惜为此延后部队的出发时间。从效果上说，这套理论可谓“双刃剑”，它一方面保证自卫队在救灾过程中不至于出现严重损失，但另一方面在遭遇严重地震及可怕次生灾害情况下，自卫队出动延误将很可能导致灾区大批本可以得到救援的遇难者丧失获救的机会。

此外，防卫省和自卫队还吸取了历次地震中缺乏全局调配、自卫队盲目进入灾区，导致派遣混乱顾此失彼的教训，对国内157座陆上自卫队基地，详细规定了各基地部队的派遣范围和前进路线，争取做到井然有序、有先有后、有主有次地投入救灾行动。以基地为单位组织和准备救灾部队派遣行动，也能比较容易地做到多兵种联合行动，各区域的陆上自卫队普通部队都能得到足够的特种部队的支援，在车辆、工兵、通信和情报收集、补给和维护，医疗防疫甚至是NBC处理部队方面，均能得到有力的支持和配合。在本次地震中，陆上自卫队第8侦察队在22点19分向灾区派出了第一批6名侦查人员，22点42分第42步兵联队也派出了25人和三辆军用车辆。在14日当天，自卫队共动员了约400人参与救灾。

考虑到日本内陆多山地却有绵长海岸线的现实，海上舰艇和日本逐渐壮大的两栖突击兵力，可以代替陆上自卫队的车辆，完成救灾部队和重型机械的投送任务。近年来世界上发生的数次海啸灾害，更坚定了自卫队将海上舰艇部队投入救灾的决心。在这次地震中，海上自卫队在15日向灾区运输了上千条毛毯以及数千瓶饮用水。而随着航空自卫队在情报侦察、通讯支撑和战略运输方面的发展和进步，日本防卫省开始在救灾中更多投入救援机、运输机和侦察机部队。尤其是航空自卫队的救援机部队，近年来在日本各地的救灾行动中始终是最耀眼的明星，民间甚至以其为素材创作了不少文艺作品，这也能从侧面反映航空自卫队在救灾行动中将扮演越来越重要的角色。

在灾区情报收集及通讯保障方面，防卫省和自卫队吸收阪神、淡路大地震救灾的经验，专门规定在发生5级以上地震的情况下，为了应对可能的“情报收集受阻”，航空自卫队应主动派出侦察机尽快进入灾区上空收集一切情报，并将之传递给防卫省和自卫队，帮助决策者对灾情尽快做出正确判断。这一次地震中，除最先触动的筑城基地第8航空团外，在地震发生后37分钟，海上自卫队也派出了一架SH-60进行情报收集工作。

考虑到空中侦察受到环境和气象条件的限制，电子监听等技术手段也难以保证了解灾区第一线真实情况。防卫省和自卫队又决定，利用在乡的复员军人和其他有救灾手段的地方公共团体的负责人员，以担任“灾情联络员”的角色，为防卫省和自卫队提供第一手的、较为专业而真实的灾区情报。

经过多年的救灾实践，以及不断召开定期的中央防灾会议、特别会议，如2009年4月27日专门召开的都道府县防灾危机管理主管部局长同自卫队、日本防卫省和自卫队高层的意见交换会等，乃至各类有科学界尤其是地震研究界参加的研讨会议，日本防卫省逐渐确定了应对大规模地震的各种救灾和应对计划。对于某些可能造成极为严重后果的超级地震，如“东海大地震”即“首都直下型地震”，防卫省和自卫队还专门制定了针对性极强的救灾计划。

同时，自卫队也逐渐明确了自己可以动员的最大救灾力量，并根据地震等灾害的等级，确定了部队派遣规模。在一般的5级以上地震救灾中，陆上自卫队的157座基地被分为五个方面队，即“陆自北部方面队”、“东北方面队”、“东部方面队”、“西部方面队”和“陆自中部方面队”，各自下辖由人员车辆、NBC防护及防疫部队和排爆部队组成的完整救灾队伍，随时准备就近向辖区中的灾区派出救援部队。海上自卫队则在各地方总部编制下专门指定了1艘先导舰、航海基地的侦察机和救难机也随时待命，空自方面除了建立专门的航空救援中队和紧急空运部队外，各航空基地也有数量不等的救援机和运输机待命。

针对自卫队抗灾假定中的“首都直下型大地震”这类极端严重震灾，防卫省和自卫队分别计算出海陆空自卫队的最大动员能力。陆上自卫队将会在保证各要点留有最低规模的卫戍警戒部队的情况下，集中所有能集结的部队，共约11万人，组成五个方面队全部投入救灾。部分特殊部队，如排爆及NBC救援部队，需要在接到命令之后1小时内完成出发准备。

海上自卫队在集中灾区附近全部舰船和飞机的情况下，可集结大约60艘舰船和50架各型飞机。航空自卫队将派出飞机到达灾区上空，提供情报和通讯支援，并投入30架左右的运输机、25架救援机及15架侦察机。换言之，防卫省和自卫队完全动员的情况下，最多可以派出11万人的地面部队向受灾区域集中，海上自卫队与航空自卫队可以派出60艘左右的舰船和120架侦察机、救援机和运输机用于救灾。

而在这次地震中，截止到4月16日23点50分，日本自卫队动员了约15000名士兵、69架飞机和11艘舰艇。整体动员效率，尤其是防卫省自身的动员速度远超过2011年日本东北大地震。