进入三孩时代，我们如何理解宪法计划生育条款？

引言

2021年6月26日，中共中央、国务院作出《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，实施一对夫妻可以生育三个子女政策（以下简称“三孩生育政策”）及配套措施。

2021年8月20日，全国人大常委会表决通过了《关于修改人口与计划生育法的决定》，本次修法明确实施三孩生育政策、取消社会抚养费等制约措施、支持优生优育和设立父母育儿假等等，这标志着我国的生育制度正式进入“三孩时代”。

建构科学有效的生育制度，需要准确理解宪法计划生育条款的规范内涵。《宪法》对生育有4处直接的规定，即第25条（国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应）、第49条第2款（夫妻双方有实行计划生育的义务）、第89条和第107条关于政府计划生育工作职权的规定。

一、宪法计划生育条款的核心是生育权

当谈及计划生育，人们首先想到的往往是“独生子女”“超生罚款”“社会抚养费”等等。这样一种认识，可以说是对权利限制的关注超越了权利本身。

生育权是宪法计划生育条款的核心要义，实施三孩生育政策应当围绕生育权展开。我国《宪法》虽然没有明确规定生育权，但不代表不保护生育权。《宪法》既要求国家保护妇女的权益（第48条第2款），保护婚姻、家庭、母亲和儿童（第49条第1款），还禁止破坏婚姻自由、禁止虐待妇女、儿童（第49条第4款）。儿童因生育而诞生，妇女因生育成为母亲，如果生育权得不到宪法的肯定与保护，那宪法上关于儿童、妇女、母亲基本权利的规定将成为无源之水。

结合计划生育条款和人权条款，可以推论出生育权是宪法未列举的基本权利。2004年修宪新增了人权条款（国家尊重和保障人权），这为宪法未列举权利提供了保护依据。宪法设置计划生育条款的前提，是承认公民享有生育的权利，这是不言自明的；人权条款为保障生育权提供支撑：生育权的直接结果是产生生命，生命权作为最基本的人权，是享有其他基本权利的基础。因此，生育权是宪法未列举的基本权利，应当得到宪法的尊重和保障。修改后的《人口与计划生育法》取消了社会抚养费等制约措施，这彰显了国家对生育权的关怀。

二、计划生育政策调整方式与空间灵活

计划生育为什么要写进宪法呢？

北京大学肖蔚云先生曾参加1982年修宪工作，他在《我国现行宪法的诞生》中有如下记录：

“因为计划生育关系到我国经济文化能否较快发展，关系到子孙后代能否健康成长，是我国的一项重大决策，作为国家根本法的宪法对此应当有所反映。……原来写的是为了防止人口增长过快，以免影响经济的发展，也有人提出为了保证人民的健康，使人口出生合乎优生规律。后来觉得只写某一方面都不合适，于是改为现在第25条的写法。”

由此可知，宪法设置计划生育条款的初衷包括：保障经济较快发展、保障人民及其子孙后代的健康。

在1982年，计划经济仍是我国经济的主流形态。计划经济决定了计划生育制度，所以宪法在“生育”之前要加上“计划”二字。现如今，我国已全方位建立社会主义市场经济制度，市场在资源配置中将起决定性作用，这是否意味着要将计划生育改为“市场生育”？虽然计划生育条款诞生于计划经济时代，但这些是“具有生命力的条款”，能够与市场经济相兼容，可以填充新时代对生育制度的新要求。

本次修改《人口与计划生育法》，落实了中央关于促进人口与经济、社会、资源、环境协调可持续发展的要求，这也体现了宪法计划生育条款赋予政策调整的充分空间。《宪法》第25条并没有具体规定生育几个孩子，而是说国家在推行计划生育时，应当努力实现“人口的增长同经济和社会发展计划相适应”。这表明，人口的增长与经济社会的发展变化是相互依存、互相制约的。我国国民经济和社会发展五年规划的实施是一个动态变化的过程，计划生育也应当保持动态调整。即使将来全面放开生育，仍属于宪法计划生育条款的调整范围。

三、计划生育制度应当坚持体系化建构

当宪法条款较为抽象时，基于宪法委托原理，立法者负有制定法律予以具体化的义务。立法者既要充分考虑宪法计划生育条款的基本要求，也要关注宪法其他条款对生育制度的辐射，实现生育制度的体系化建构。

从横向上看，应当努力协调宪法的不同规定，全方位建构和完善生育制度。不能为了经济的发展而将超生人口看作是负担，要全方位地考虑人口在物质、政治、精神、社会、生态五大文明建设中的积极作用。

具体而言，应当统筹宪法上的国家根本任务（序言第7自然段）、社会主义制度（第1条）、私有财产权（第12条）、教育制度（第19、46条）、医疗卫生制度（第21条）、精神文明制度（第24条）、劳动与退休制度（第42-44条）、社会保障制度（第45条）、妇女母亲权益保障制度（第48-49条）、税收制度（第56条），一体考虑、综合推进。

从纵向上看，生育权既需要当前保障，也需要代际保护。对于某一代人而言，生育权是一种有“时限”的权利，如果不合理的制约因素导致女性普遍不愿意生育，或者向后大幅度延迟生产年龄，这将实质损害生育权。对于多代人而言，生育权还意味着代际间权利和资源分配。子女成年前，父母承担了相当多的抚育成本，当前这类经济成本还在不断上升，而国家对孩子的支出远小于其父母；子女成年后总是要为国家做贡献，特别是长期、持续地缴纳税费。

例如，人口老龄化加剧，缴纳养老保险金的劳动力人数下降，领取养老保险金的老年人不断增加，多孩家庭将来在缴纳养老保险金上的贡献更大。中央提出“促进生育政策协调公平”，涵盖了代际资源分配、代际权利与代际公平，未来应当实质性增加对三孩家庭的奖励和扶助。

代结语：亟需解释宪法计划生育条款

此次优化生育政策、适时修改《人口与计划生育法》，是推进国家治理现代化的重要举措。国家治理现代化必然要求治理规则现代化，进而要求宪法的有效实施。全面实施宪法计划生育制度，需要准确理解计划生育条款的规范内涵。建议全国人大常委会在修改《人口与计划生育法》之际，尽快启动宪法解释，明确生育权的基本性质、保护范围、基本界限等，为三孩生育政策的有效落实提供宪法支撑。

（作者陈伟为北京大学法学院博士研究生、北京大学宪法与行政法中心研究人员）