新西兰基督城的城市灾后重建

不能洗澡，不能喝咖啡，也不能冲厕所；没有供电，没有供热，也没有交通灯信号——这些会让任何一个繁华之城瞬间停止运转。而破损的路面、坍塌的桥梁和挡土墙，也让城市的处境更加严峻。在2010年和2011年，经历了一系列毁灭性的地震后，这些情况同时发生在新西兰的基督城。

重建势在必行。城市各个系统都亟待修复。因此，一个优秀的重建工作计划至关重要，来对灾后重建工作进行系统性的安排与管理，以更有效、最大化地节约时间和成本，满足城市各个阶层的利益。SCIRT（Stronger Christchurch Infrastructure Rebuild Team）因此创建。

SCIRT是一个联合机构，其成员包含当地政府、两个国家政府机关，以及五个国内土木工程公司。整个团队主要负责城市沿地面运作的基础设施的修复，包括道路、城市水系统（淡水、污水、雨水排放、水库等）、地下管线及其他相关设施（挡土墙、防洪堤等）。这些至关重要的设施，是进行地面建设的前提条件，被称为“水平基础设施（horizontal infrastructure）”。SCIRT的任务是，利用30亿新西兰元（25亿美元）资金，在2016年12月前，完成至少650个建设项目。

确保这些重建的系统能够承受未来可能发生的大地震，是SCIRT的另一项任务。SCIRT的董事会，希望能让它成为可供借鉴的样例，让发生自然灾害的其他城市参考。“我们拿出的是一个模板，可以对灾难复建的实践提供框架指导。”SCIRT的创建者、前执行总经理邓肯·吉布（Duncan Gibb）说，“我们采取的模式，是从工程建设流程中总结而来，它适用于任何地方的项目建设。”

毁灭性的破坏

2010年9月4日，基督城发生第一次地震。震级为7.1级，地震幸运地发生在城外，大量建筑物坍塌，但没有人员死亡。第二次地震在2011年2月22日发生，6.3级。其破坏力更大，因其发生在午餐时间，直接导致185人死亡。整个2011年，发生多次余震，给城市带来持续破坏。

基督城建筑密度较高的中心商业区被破坏，较旧的砖石建筑倒塌成废墟。新哥特式基督大教堂（Christ Church Cathedral）——基督城名字的由来，就像被炸弹袭击过，成百上千的建筑物被毁坏，包括大多数高层写字楼和酒店宾馆。

在城市东部靠近太平洋的区域，地面被液化，“火山砂”以气泡的形式自下而上冒出来。相关专家称，这是有史以来最严重的土壤“液化”。街道被泥沙阻塞，房屋地基深陷。道路到处散布着巨大的凹坑。整个东部区域变成“红色警戒区”，只好放弃。其他区域，主要是西部内陆地区，情况相对好很多，仅遭到轻微破坏。几乎所有家庭都不同程度地受到影响。

据估计，基督城的重建计划总成本在400亿新西兰币（340亿美元）——大约相当于新西兰GDP总值的10%。相比之下，2011年地震海啸发生后，日本重建预估成本仅为本国GDP的2%~3%。

联合模式（Alliance Model）

SCIRT提出的创新性重建模式，如何运作？我们先得了解新西兰建设基础设施的传统模式。一般情况下，公共部门公布建设项目，进行招标，而建筑土木工程公司竞标。一个项目的整个竞标过程可能会花几个月时间，还要冒着建设延误和成本超支的风险。

SCIRT是一个合作联盟（Alliance），于2011年9月由新西兰国家政府创建。联盟双方分别为城市基础设施公共部门（owner participants）和项目参与者（non-owner participants）。城市基础设施公共部门由三个政府机构组成：坎特伯雷地震重建管理局（Canterbury Earthquake Recovery Authority）、基督城市议会（Christchurch City Council）以及新西兰交通运输局（New Zealand Transport Agency）,它们承担建设项目费用，同时将其工作人员派向SCIRT其他团队，来管理和协调项目的整体方向。项目参与者包括五个工程公司，分别为City Care、Downer、Fletcher、Fulton Hogan以及McConnell Dowell。它们负责项目的总体设计和方案可行性研究，最后将完整的项目方案交付政府，以进行决策。各方共同承担建筑基地潜在的地质风险；各方共享信息，比如挖掘过程中的发现等。

SCIRT创建的初衷，是建立一个合作性和竞争性并存的城市重建模式。在其运作中，建设公司之间仍会对项目进行竞争，并获取酬劳，但SCIRT可省略传统流程，直接做出重大决策，并设置项目优先级。成本和支出均被提前设定，且由SCIRT理事会支配，避免承包商产生额外暴利，侵吞公共财产。

项目根据各承包商的关键绩效指标进行分工，如成本、时间节点以及已交付项目的优劣评价等。绩效与工作量，均和报酬成正比。绩效越高，被分配的工作越多；绩效差的公司报酬会降低，绩效高的则获得更多报酬。所有承包商起初工作量相同，在整个城市重建过程中，每个公司占有的项目比重会不断改变，以保证最佳项目质量。

SCIRT采用“合作性协议（alliance agreement）”的结构，它是自承包北海采油的石油公司的管理模式衍生而来。在高风险和强未知性的情况下，要保证基础设施项目的完成质量，必须采取某种方式，使各方紧密团结起来，共同制定明确的目标和任务，并为之努力。

在传统的协议中，客户可能会特别受益，而承包商却遭受很大损失，或者情况相反。而在SCIRT的模式中，联盟各方被一个特殊的商业模型联系在一起（见SCIRT模型结构示意图），所以，最终结果要么一起成功，要么一起失败。

同时，在SCIRT模型中，施工单位在业务范围内保持自身独立性，以自己的系统与步骤来工作。正因这种自主和独立性，SCIRT能确保安全、质量和环保，使产出最优化。政府节约了资金，公益捐款人也得到了回报。

此外，SCIRT还有许多优点：节省时间、控制预算、较轻的复杂度、较高的效率与绩效。SCIRT是为基督城居民而服务的，公众是主要受益人，同时，投资人、承包商也将获取收益。

如今，SCIRT项目已完成84%，预算在预期范围内，造价增幅已被调整至最低。预计到2016年12月，项目将全部结束，城市的应急建设全部完成。其后，SCIRT的所有工作人员（从合伙机构和承包商公司借调的人），将回到原来的组织。

公众参与

SCIRT不仅具有独特的商业模式，还因其一直鼓励公众参与而赢得信誉。这主要体现在三方面。

第一，重建工作的规划，广泛听取公众意见。SCIRT专门成立了沟通小组，负责通过网络或访谈，来收集公众的意见，并进行探讨，平衡利弊，做出该项目是否优先实施的决定。SCIRT创建者邓肯·吉布有30年的建设经验，他说：“建设之初，技术和管理团队已做好准备，但我们必须要学会听取群众意见。在灾后重建的大背景下，不仅我们的工作伙伴是利益相关者，社区中的居民也是，越留心这一点，就越能在最少的额外努力下，重建城市，恢复社区。”

第二，重建项目经常需要关闭一些道路，导致城市交通问题更加严重。对此，SCIRT进行了大量交通建模，进行各种工作，确定重建的次序，以使每个步骤之间相互联系，并总能留出一条替代交通路线。路线确定后，相关团队会立即发送电子邮件给市民，通知哪里正在进行项目重建，以便驾驶员提前规划出行。SCIRT甚至派遣工作人员，挨家挨户敲门通知，并分发传单，确保每户居民了解重建情况。

第三，SCIRT提倡参与者性别公平。SCIRT十分重视女性的思考。根本上，女性是孕育城市的主体，她们能从男性注意不到的角度提出城市重建的关键。“地震发生以前，建设 项目参与者中女性仅占有9%，低于国家女性人口比率13.6%。现在，这个比例已经上升到了16%，并且还在持续增长。”基督城女性部部长（Minister of Women）路易斯·阿普斯顿（Louise Upston）说，“女性在城市重建中是不可或缺的存在，她们比男性更擅长沟通，提高发展效率，而且她们具有更多样性的背景和能力。我非常支持SCIRT的这个模式，相信基督城的女性就业率将会越来越高。”

SCIRT和社区还会共同举办活动，庆祝一个项目完工。比如，2014年11月，他们为一条重新开放的连接城市与海滨郊区的堤道举行了庆功会（包括设立蛋糕摊位以及家庭自制的小商品等）。2015年12月4日，SCIRT部分团队(Fletcher和City Care，其近两年负责该片区整修地下水系统)受邀参加Aranui社区的传统节日——Affirm Festival，并在场地设立咨询台，听取4000余名当地居民的意见。

安全第一

对于如此复杂且公众参与性强的重建机构而言，“安全第一”是SCIRT进行一切工作规划的前提，这里的安全包括工作人员、社区，以及环境的安全。对此，SCIRT提出了“零伤害文化”（Zero Harm Culture）。

他们认为，所有伤害均是可避免的，只要经常把安全纳入各项考虑中，并经常进行安全演习。具体说，“零伤害文化”对团队安全性规定的目标为：不需要急救和医疗；避免因工伤造成的施工时间推迟；没有工伤索赔情况出现；施工现场安全措施要全面，避免伤亡。

然而，实际情况总比预期更复杂。SCIRT采取了一系列措施：第一，培训。在所有工作人员参与项目之前，都会经过安全培训和演习。SCIRT要求他们在工作开始前完成所有必需的演习训练，牢记相关安全规章制度；

第二，事前规划。在每天开展工作之前，工作人员务必召开准备会议，对一天内的工作进行分析，提出潜在的不安全因素，保证伤害风险系数最低；

第三，降低风险。团队会尽最大努力采取防范措施来减小风险。从个人保护装备到交通管理警告系统，无一不体现SCIRT对安全性的重视。同时，他们也保护施工周边的社区，及时更新信息使居民安全；

第四，责任和学习。SCIRT的每位安全监督员都严格履行职责，所有工作开展前都要进行“工作危险分析”（Job Hazard Analysis），并将分析结果记录到文件库中。文件库还包括重建工作过程中所有事故记录，SCIRT设定了严格流程，令工作人员从中吸取安全方面的经验教训。

劳里·约翰逊（Laurie Johnson），一位旧金山的灾难重建资深顾问，研究基督城案例时，称SCIRT模型是每个城市都应当学习和借鉴的案例。“本质上，SCIRT将设计、建设施工以及资金三方面集合到一个组织机构当中，并使它们在重建的整个过程中，始终如一进行完美合作。在此基础上，SCIRT十分重视群众的建议。”约翰逊说，“尽管SCIRT还未完成，但它的成功是必然的，相信重建后的基督城会更富生机。”

[作者系伦敦大学学院CASA系研究生, “City+”（微信公众号“CityX”）成员]