国研中心｜“双减”之后，如何优化中国教育服务供给

9月1日开学以来，规范校外学科类培训、学校延长课后服务等政策措施进一步落实。除了“双减”，中国的学前教育、义务教育、高中阶段教育、高等教育、老年教育等方面还存在哪些问题与困境，未来需要通过哪些努力，进一步提高整体教育服务水平？本文将从未来十年中国教育服务需求出发，分析如何进一步优化教育服务供给。 

一、未来十年中国教育服务需求的主要变化

（一）学前教育学位总体充足，但仍需继续增强资源分配公平性

经过连续三期三年行动计划的实施，中国学前教育的普及水平和发展速度有了很大提高。2020年，学前教育入园率85.2%，普惠性幼儿园（公办幼儿园和普惠性民办幼儿园）覆盖率达到84.74%，顺利完成《中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干建议》提出的85%普及目标和80%的普惠目标。

图1 学前教育学龄人口（4-6岁）变化情况（单位：万人）

从人口变化趋势看，除2021年和2022年的学前教育学龄人口数量超过2020年在园幼儿总数外，2023年起将逐年减少，但城乡略有差异。其中，城镇学前教育学龄人口数量预计在2022年将达到峰值后缓慢下降，而农村学前教育学龄人口数量则一路下滑（到2030年几乎减少一半）。

即便如此，按照2020年85.2%的入园率，2021年和2022年的幼儿园学位供给也较为充裕。2021年学前教育学龄人口总数约为5118万人，按85.2%的入园率测算，在园幼儿数量约为4360.5万人；《中国教育现代化2035》提出的2035年入园率的目标是保持在95%以上，2021年即便按90%的入园率测算，在园幼儿数量也仅为4606.2万人，仍未超过《2020年全国教育事业统计主要结果》显示的在园幼儿4818.26万人的总数。

中国民生调查（2020）数据显示，“周边没有公办园（或普惠性民办园）或学位不足”和“想进公办园（或普惠性民办园）进不去（受户籍、房产等限制）”排在子女没有上普惠性幼儿园的原因前两位，占比分别为38.4%和23.2%；而“在私立园能学到更多东西，保育和教育质量更高”“私立园设施条件更好”和“私立园教师能力更强，服务更周到”分列三、四、五位，占比依次为17.2%、15.3%和12.7%。这表明，未来十年仍需继续增加普惠性学前教育资源供给，但同时也要注意满足多样化的学前教育服务需求。

（二）义务教育阶段教育资源需要在城乡之间进行动态调整和优化配置

2020年，中国小学学龄儿童净入学率99.96%，初中阶段毛入学率102.5%，九年义务教育巩固率95.2%。

从全国情况看，义务教育阶段学龄人口数量从2021年的14128万人稳步增加，到2026年达到14770万人的峰值（较2020年增加约843万人），随后开始逐年下降，到2030年降至13291万人。由于人口从乡村向城镇流动，乡村学生追求更高质量的城镇教育，乡村义务教育阶段学龄人口持续减少，从2021年的7928万人减至2030年的5949万人，而城镇则从6200万人增至7342万人（2028年达到峰值的7466万人），城镇义务教育阶段学龄人口数量（7399万人）在2026年开始超过乡村（7371万人）。

图2 义务教育阶段学龄人口（7-15岁）变化情况（单位：万人）

城乡学龄人口的转折性变化，使得城乡义务教育学校规划布局和城镇学位供给面临新的挑战，义务教育学校建设也面临一些新情况新问题，相关教育资源需要在城乡之间及时进行动态调整和优化配置。

（三）高中阶段和高等教育阶段学龄人口稳步增长，为实现普及还需要增加资源投入

高中阶段教育是国民教育体系的重要环节，肩负着为各类人才成长奠基、培养高素质技术技能型人才的使命。2017年以来，通过实施高中阶段教育普及攻坚计划，中国高中阶段毛入学率在2020年实现90%的普及目标，达到91.2%。作为国家发展水平和发展潜力重要标志的高等教育，其毛入学率这些年也在不断提升，从2015年的40.0%提升至2020年的54.4%，中国高等教育进入普及化发展新阶段。

从高中阶段（普通高中、中等职业学校等）和高等教育阶段学龄人口变化情况看，二者在趋势上都呈现出稳步增长的特征。其中，高中阶段学龄人口将从2021年的3836万人增至2030年的4535万人，高等教育阶段将从2021年的4812万人增至2030年的5102万人（2028年达到峰值的5167万人）。

图3 高中阶段及高等教育阶段学龄人口（16-18岁和19-22岁）变化情况（单位：万人）

参照《中国教育现代化2035》提出的“到2035年，劳动年龄人口平均受教育年限提高至12年以上”的目标要求，使绝大多数城乡新增劳动力都能接受高中阶段教育，2030年高中阶段学龄人口将超出2020年在校生数量407.2万人。按照2030年高等教育毛入学率达到65%的目标要求，届时将至少需要解决3316.3万人接受高等教育（本专科）的需求，超出2020年普通本专科在校生数量约31万人。

总体而言，未来十年仍需继续加大资源投入，进一步提升高中阶段教育和高等教育普及水平。

（四）老年教育培训需求潜力较大，但需要消除养老经济保障的担忧

国务院办公厅印发的《老年教育发展规划（2016-2020年）》（以下简称《规划》）显示，截至2016年，中国有700多万老年人在老年大学等机构学习，有上千万老年人通过社区教育、远程教育等形式参与学习。根据《规划》要求，到2020年，全国县级以上城市原则上至少应有一所老年大学，50%的乡镇（街道）建有老年学校，30%的行政村（居委会）建有老年学习点。

图4  老年人口（60岁及以上）变化情况（单位：万人）

根据“七普”数据，2020年中国60岁及以上人口为26402万人，按照20%的参与率估算，到2030年，累计将有66602.2万人次经常性参与教育活动。即便按照2016年在老年大学等机构学习的老年人比例估算（2016年，60岁及以上人口为23640万人，在老年大学等机构学习的老年人比例约为3%），到2030年，也累计将有9990.3万人次在老年大学等机构学习。

“七普”数据显示，老年人口的主要生活来源结构发生明显变化，与“六普”数据相比，依靠离退休金、养老金的人口占比提高到最高，依靠家庭其他成员供养的人口占比减少。2020年，离退休金、养老金在老年人主要生活来源构成中所占比重达到34.67%，从2010年的第三位上升到第一位。中国民生调查（2020）数据显示，养老金、家庭赡养、工作收入是当前老年人经济生活的主要依靠，而养老金、家庭赡养和储蓄是尚未进入老年期的受访者预期老后经济生活的三个主要依靠；无论城乡以及是否进入老年期，养老金都是占比最高的选项。对于未来是否担心无钱养老，老年人受访者中表示“非常担心”“比较担心”或“有点儿担心”的占比合计为57.4%，而尚未进入老年期的受访者这一占比为62.5%。这表明，相当多的居民仍然担心没钱养老，尚未进入老年期的居民对未来养老经济保障的担心程度更高。这势必会对老年教育培训需求潜力的实现程度产生重要影响。 

二、相关思考和建议

根据以上测算，未来十年，需要进一步优化相关教育服务供给，既要较好满足基本公共教育服务需求、保障教育民生，又要鼓励发展非基本公共教育服务，满足个性化、多样化需求。总体而言，基本公共教育服务（含普惠性学前教育、九年义务教育和高中阶段教育）主要由政府提供，要加大投入并建立稳定的筹资机制，切实解决土地供应紧张、具备合格素质的人员队伍供给不足等问题；而非基本公共教育服务则更多应发挥社会力量补短板、提绩效的作用，消除其进入的“堵点”“难点”和“痛点”，不断完善并全面落实各项支持政策，更好发挥政府引导和监管作用，有效解决准入条件过严过多、投融资渠道不足、税费优惠政策落实不到位，以及土地供应紧张、具备合格素质的人员队伍供给不足等问题。相关思考和建议如下。

（一）加大公共财政对学前教育薄弱环节的保障力度

扩大“面向大众、收费较低、质量合格”的普惠性学前教育服务供给，加大政策扶持力度、完善财政投入保障是关键。要科学规划公办幼儿园资源布局，多渠道挖潜增量，加大对农村和学前教育资源短缺地区的支持力度，公办幼儿园优先安排在农村边远脱贫地区，并根据人口分布和发展趋势适当调整，发挥兜底线、补短板作用。优化普惠性民办园认定标准，综合采取政府奖励、购买服务、减免租金税费、派驻公办教师、教师培训、办园指导以及园所共建等措施，鼓励和支持社会力量通过多种形式广泛参与普惠性学前教育资源供给。基于实际办园成本，充分考虑家长承受能力、当地经济发展水平等因素，建立合理的定价机制和收费标准，加大对农村地区以及家庭经济困难等群体资助力度，确保其享受普惠性学前教育服务。

此外，随着经济社会发展和收入水平提高，人民群众的需求不断提升，对个性化、多样化甚至高端学前教育服务的购买意愿和能力越来越强。建议通过所得税减免、享受民用水电气价格等一般竞争性行业的优惠政策加大对社会力量办园的鼓励和支持力度，并根据区域实际情况，在保障安全的前提下，适当调整或放宽现有的场地、面积等准入门槛，增加非普惠性学前教育资源供给。

（二）实现城乡之间义务教育阶段资源合理均衡有效配置

针对义务教育阶段学龄人口数量在城镇和乡村之间的变化，一方面，建议作为人口流入地的城镇和发达地区突破计划控制思维，科学预测城市人口，完善区域内学龄人口动态监测机制，进一步完善入学政策，继续降低入学门槛；适时增加教育资源供给，加大教育用地投入和学校的规划建设，提高学校空间利用效率，增加义务教育阶段资源供给，满足从乡村流入城镇或城镇化过程中产生的新市民的义务教育需求，实现基本公共教育服务对常住人口的全覆盖。

另一方面，建议通过资源投入和机制改革，进一步提高义务教育质量。当然，乡村因为学龄人口数量减少造成的闲置教育资源（特别是教师资源和编制）也应纳入更大范围进行统筹安排，通过制度创新，审慎推进，有效配置区域内城乡之间教育资源，缓解城镇教育资源供给压力过大的问题。

农村学校办学条件特别是影响正常教育教学和生活的基本办学条件仍需持续改善。随着学校服务半径不断扩大，农村学生的寄宿需求还将增长，相关住宿条件（洗浴、暖气等）有待改善。规划保留的乡村小规模学校办学条件同样需要继续改善，急需必要的边远艰苦地区农村学校教师周转宿舍建设也应加快推进。

生源减少、教育资源富裕，也为延长义务教育年限提供了有利条件。建议积极探索将学前教育和普通高中教育逐步纳入免费范围，实现12年或15年免费教育，逐步过渡到义务教育，更好实现“到2035年，劳动年龄人口平均受教育年限提高至12年以上”的目标，使绝大多数城乡新增劳动力都能接受高中阶段教育。通过大力发展职业教育，培养更多适合经济社会发展需要的技术技能人才，在某种程度上也是一种结构性的人均受教育年限概念。

（三）补齐学位缺口，更好普及高中阶段教育和高等教育

普及高中阶段教育和高等教育，仍需继续增加资源投入，加快补齐学龄人口稳步增长带来的学位缺口。要加强普通高中学校、中等职业学校和中西部本科高校建设，提高学生资助水平，为农村学生、城镇家庭经济困难学生和涉农专业学生提供免费中等职业教育，为公办普通高中建档立卡等家庭经济困难在校学生、符合条件的民办普通高中学生免除学杂费，为全日制在校农村学生及城市家庭经济困难学生接受中等职业教育提供资助，为家庭经济困难学生接受普通高中教育提供资助，具体支出责任由中央与地方财政按比例分担。

要积极采取鼓励高中阶段学校多样化发展、增强职业教育适应性、提高高等教育质量等关键措施，优化教学内容和方法，完善实习实训体系，强化实践导向，加大实践性课程比重，注重创新型、复合型和应用型人才培养，增强高中阶段教育和高等教育人才培养模式与经济社会发展需求的适应性，这在某种程度上也是一种结构性的人均受教育年限提升。

（四）扩大老年教育培训资源供给，强化养老经济保障

支持高校、职业学校、开放大学、成人教育中心举办老年教育培训，鼓励政府举办的养老机构和社区养老、文化、教学、卫生场所等开展老年教育活动，通过社区教育机构加挂牌子、培育各类老年人学习社团、引导老年人自主按需学习等方式推进社区老年教育发展。鼓励社会力量参与老年教育培训，教育、民政等部门制定相应标准和审批、登记、监管办法，明确支持政策，制定操作办法并建立扶持基金。将老年大学、老年学校、老年学习点建设列入各级财政预算科目，按照当地老年人口比例和目标要求，确定经费总数并根据各老年教育培训机构职能和受教育人数安排经费，对社会办机构采取政府购买服务等方式给予支持；在农村地区，政府要承担主体责任，落实经费来源的主渠道并建立督查考核机制。考虑到老年人接受学历教育主要是出于兴趣爱好而非就业目的，建议适当降低老年人学历教育入学考试的门槛，放开同等学力免试入学，鼓励老年人活到老、学到老。

老年教育培训需求潜力的实现程度主要取决于支付能力，为消除居民养老经济担忧，需要进一步完善多层次老年收入保障体系，逐步扩大劳动收入在居民老年经济生活的保障作用。建立更加科学的城镇职工基本养老金调整机制和城乡居民基础养老金常态化调整机制，努力提升城乡居民的基础养老金水平。总结各地试点经验，进一步扩大企业年金和商业养老保险的覆盖范围，提升其在老年期经济保障中的作用。改革完善退休制度和劳动力市场等相关制度安排，为老年人获取劳动收入创造更多条件。

（作者佘宇系国务院发展研究中心社会发展研究部研究员）