首都功能疏解的东京样本：日本多个中央机关酝酿外迁

在东京周边多个地方政府的呼吁下，日本内阁开始正式启动纠正东京一极化的问题。

3月22日，日本共同社报道称，日本内阁已经敲定部分中央机关迁出首都东京的基本方案。打头阵的是日本中央政府的直属部门文化厅，它将在确保“能够发挥等同或高于现有水平功能”的前提下，在未来几年内，从东京“全面外迁”至日本古都京都，其国会应对和外交等功能仍留在东京。

关于文化厅的迁移，日本首相安倍晋三表示，此举是纠正东京一极化、发展“地方创生”的重要举措。京都的地方官员对此表示欢迎。

这可能只是一个开始，为解决东京一都独大，推动其他地方发展，安倍政府还计划，将日本中央省厅的多个职能部门迁出东京。

文化厅打响日本中央机关外迁头炮

根据此前曝光的草案，日本内阁此番研究的文化厅外迁对象包括：文化厅长官、负责文化财产保护的机关，以及与日本国内文化振兴相关的大部分机关。朝日新闻22日报道，约230名文化厅员工中，长官以下200人左右将迁移京都。按计划，年内将公布具体的搬迁信息。

将中央政府职能部门迁出东京，是安倍政权2014年提出的“地方创生”计划的一部分。

2014年，为重振地方经济、控制人口减少，安倍政府专门成立了“城市・人・工作创生总部”，着手推进纠正东京一极化问题，安倍担任该部门总部长。此后，安倍政府开始募集“政府相关机关向地方转移”的提案。

而京都府最为积极，先后提交了11个场所供选。

长期以来，京都试图游说日本中央政府把文化厅搬迁到京都市来。但因担心大楼建设经费问题，以为地方创生全由中央来决定等，迟迟未有动向。直至安倍表示地方也可参与，京都才重新燃起热情。

京都是日本的千年古都。长年的历史积淀使得京都拥有丰富的历史遗迹，是日本传统文化重镇。有分析认为，文化厅迁到京都，能更靠近拥有许多日本国家级重点文物的京都、奈良等地区。同时凭借京都在世界上的影响力，日本的文化行政能更上一层楼。

反对的声音主要来自于文化厅和东京官员。

早已习惯了东京生活的日本中央部门官员担心，东京的优越性是京都无法取代的。而东京地方政府同样反对文化厅的搬迁，因为这可能削弱东京的地位和功能。

地方政府怀疑内阁诚意：4大中央机关外迁被搁置

作为“地方创生”的重要一环，文化厅若能外迁成功，将成为日本中央政府部门大规模迁至地方的首例。

日本关西经济联合会会长、关西电力公司董事长森详介称，希望通过文化厅搬迁来证明即使不在东京也能发挥作用，“成为其他中央政府部门和企业迁至地方的模范事例。”

按计划，除了文化厅，安倍内阁还在讨论外迁的还有6个中央省厅的职能部门。其中，德岛县申请的是消费者厅迁入，和歌山县申请的是总务省统计局迁入，这两项将在今年8月底前作出决定。观光厅、专利厅、中小企业厅与气象厅4大部门，目前的方案则以“一旦外迁将无法从全国角度出发制定政策”为由，将其排除在外迁对象之外，未来会通过加强地方派出机构等加以应对。

除此之外，日本中央政府与独立行政法人的22个研究机构与进修设施，也在“外迁”选项之列。不过，目前计划组织整体外迁的，仅有大阪府申请的国立健康与营养研究所，其余则为“部分功能外迁”，大部分将采取与当地大学开展共同研究、本地化研修等应对措施。

这可能并不能让日本的其他地方政府满意。

今年2月，共同社就日本中央机关外迁的事宜，对全部都道府县（相当于中国的省份，日本的省级地方政府有1都1道2府43县）进行的调查显示，愿意接纳上述22家研究机构和研修设施的府县，从去年底的31个降为20个，其余的11个县回答“不置可否”。

兴趣下降的省份当然是认为，东京的诚意不足。

部分日本媒体也直言，作为纠正东京一极化的措施，目前的方案内容与目标仍相差甚远。

这种担忧并非没有依据。早在1987年，日本就制定了《第四次全国综合开发规划》，也曾明确提出疏解东京的诸多功能，构筑“多中心分散型”国土结构的战略设想。但这一战略设想，最终还是被“一股看不见的力量”以发展信息、金融等新兴产业抢占国际产业制高点为由，扼杀在摇篮中，最后只是在东京地区的新宿、池袋、涩谷等地象征性地建设了几个“副都心”了事。

伴随战后日本经济飞速增长，东京逐渐成长为日本经济、政治、文化等多重中心。这种势头逐渐发展成为一种不健康的“一极化”。

日本新华侨报2015年4月曾刊文称，“君临天下”的东京地区，已逐渐吸干了日本全国的政治、经济、文化等各种资源。有些日本学者担忧，如此发展，以后绝大部分日本人都将成为“东京人”，日本国也可改称“东京国”，各岛构成的日本将变成新加坡那样的“城市国家”。

以往，日本存在三大“都市圈”：名古屋圈（爱知县、岐阜县、三重县等）、关西圈（京都府、大阪府、兵库县、奈良县等）、东京首都圈。当下，名古屋圈及关西圈的人口持续减少，东京首都圈以更快速度膨胀，形成了横扫一切的“一极化”。

日本政府今年2月底公布的2015年日本人口普查数据显示，截至2015年10月，包括外国人在内，日本总人口为1.27亿人，比2010年减少0.7%。这是日本总人口自1920年启动调查以来首次减少。

但与此同时，东京圈1都3县（东京、埼玉、千叶、神奈川）等的人口还在持续增长。东京都人口达到1351万人，增加2.7%。东京圈人口达到3613万人，5年内增加了51万人，在日本全国所占的比例比5年前提高0.6个百分点，达到28.4%。

在此背景下，“外迁”部分中央机关，被提上议事日程。

日本政府和学界普遍认为，外迁部分中央机关可以缓解东京“一极化”状况；减少自然灾害所带来的风险；有利于政治与经济中心的分离，促进政府改革。

森详介也认为，随着信息通信技术和交通网的发展，中央政府部门和企业没必要必须在东京；从发展地方的角度来看，搬迁也很重要。

不过，财经界对此普遍持反对态度，因为他们在东京地区拥有大量的房地产及公司等财产，无论往哪里“迁”都会极大影响他们的利益。