“一国两制”新实践与自贸区建设新探索

作者：中大咨询研究院梁卓锐、邹靖之

来源：中大咨询（zhongdaguanlizixun）

引言：

横琴新区是粤港澳大湾区重大合作平台，推进横琴粤澳深度合作区开发开放既是深入实施《粤港澳大湾区发展规划纲要》的重点举措，也是丰富“一国两制”实践的重大部署。

自2009年横琴新区设立以来，习近平总书记已经4次登岛视察，就横琴开发建设和促进澳门经济适度多元发展，维护港澳长期繁荣稳定作出重要指示。

9月5日，中共中央、国务院印发《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》（下文简称《方案》），进一步推进横琴新区开发建设，从中透露了中央两方面的意图：

一方面是坚持横琴新区建设的初心，通过深化粤澳合作，为澳门产业多元化创造空间，持续推动“一国两制”新实践；

另一方面，借助“一国两制”的制度优势，持续探索我国自由贸易区建设路径，进一步提升我国对外开放水平，促进我国构建“双循环”新发展格局。

▪ 中大咨询研究院宏观经济政策研究组原创出品，作者：梁卓锐 邹靖之。

一、“一国两制”新实践

为澳门产业适度多元化创造空间是横琴新区设立的初心。

澳门虽然经济发展水平高，但长期以来经济发展依赖博彩业，2019年澳门博彩业相关产业产业增加值占GDP比重超过45%，产业结构单一问题突出。近年来，澳门博彩业发展势头趋缓，2017-2019年产业增加值平均增速约为-7%（图1），对澳门经济发展带来巨大影响。

尤其是2020年新冠疫情的发生，博彩业受到巨大冲击，澳门经济也出现明显下滑，2020年澳门GDP为1943.98亿澳门元，同比下降56.3%（图2）。

继续丰富产业生态，提升经济的风险抵御能力，是澳门持续繁荣关键。

图1 2019年澳门主要产业增加值占GDP比重及近3年平均增速。数据来源：澳门统计局

图2 近年澳门地区生产总值规模。数据来源：澳门统计局

横琴新区方面，自设立以来，尤其是2015年横琴自贸区挂牌后，经济和产业发展迅速，2020年横琴新区GDP为468.07亿元，较2016年增长197.3%，GDP占珠海市比重达到13.44%。

但仍有巨大发展空间，尤其是工业发展方面，2020年横琴新区规模以上工业增加值仅为45.93亿元，近四年几乎没有增长，占珠海市规模以上工业增加值的比值仅为3.83%，合作平台的功能有待发挥。

图3 近年横琴新区GDP及规模以上工业增加值增长情况

二、构建产业体系是落实“一国两制”新实践的关键举措

针对横琴新区发展现状与澳门产业多元化需求，《方案》提出横琴新区要发展促进澳门经济适度多元的新产业（图4），重点发展四大产业领域板块。

图4 《方案》明确的横琴新区重点发展产业领域

科技研发和高端制造产业

《广东制造业高质量发展“十四五”规划》明确了珠海市“十四五”期间，作为核心城市重点发展新一代信息技术、智能家电、软件与信息服务、生物医药与健康等四大战略性支柱产业，以及半导体与集成电路、高端装备制造、前沿新材料、精密仪器等四大战略性新兴产业。

《方案》重点明确横琴新区将大力集成电路、电子元器件、新材料、新能源、大数据、人工智能、物联网、生物医药等八大产业领域板块，结合广东制造业“十四五”规划对珠海市的产业布局，可以预期横琴新区将成为珠海市乃至广东省在集成电路、新材料、新能源、生物医药等产业领域发展的核心地区。

文旅会展贸易产业

横琴新区作为中国（广东）自由贸易试验区的三大片区之一，文旅会展贸易等产业是其实现自贸区功能的重要产业。

《方案》提出横琴新区将重点发展休闲度假、会议展览、体育赛事观光、休闲养生、康复医疗等现代服务业，以提升横琴新区的服务功能。

不久前，习近平总书记在中国国际服务贸易交易会全球服务贸易峰会致辞表示，要“在全国推进实施跨境服务贸易负面清单，探索建设国家服务贸易创新发展示范区”，此次《方案》的出台，预示着横琴新区很大机会将成为建设国家服务贸易创新发展示范区的试点。

中医药等澳门品牌工业

中医药和毛坯钻石加工等产业是澳门的特色产业，此次《方案》通过明确支持上述产业发展，为澳门这两大特色产业发展创造有利空间。其中，《方案》对中医药产品、食品及保健品等强监管领域，提出了标志、上市审批、生产基地建设等方面的支持，预示着内地与澳门在制度和法规等方面接轨正在提速。

现代金融服务业

《广东省金融改革发展“十四五”规划》提出打造珠海─澳门跨境金融合作示范区。此次《方案》着重提出支持横琴新区打造中国－葡语国家金融服务平台，支持澳门在合作区创新发展财富管理、债券市场、融资租赁等现代金融业，与广东金融改革“十四五”规划形成呼应，将为横琴新区的产业发展提供有力的金融和资本支持。

三、完善合作机制是落实“一国两制”新实践的关键保障

横琴新区是澳门政府利用广东空间资源进行产业空间拓展的平台。

就经济层面，与飞地经济或离地经济等模式相近。但横琴新区又有其特殊性，是在“一国两制”的框架下实施的离岸经济，除了涉及税收问题，还包括制度、法律、规则等方面的融合对接。针对上述问题，《方案》重点提出两大关键举措：

一是对合作区进行分区分类施策管理。

“澳门大学横琴校区和横琴口岸澳门管辖区，由全国人大常委会授权澳门特别行政区政府管理，适用澳门有关制度和规定，与其他区域物理围网隔离；”“粤澳双方共商共建共管共享区域采用电子围网监管和目录清单方式，对符合条件的市场主体，实施特殊政策。”

二是完善领导机制。

在粤港澳大湾区建设领导小组领导下，粤澳双方联合组建合作区管理委员会，并采取双主任制，由广东省省长和澳门特别行政区行政长官共同担任。在合作区管委会下设执行委员会，履行合作区的国际推介、招商引资、产业导入、土地开发、项目建设、民生管理等职能。执行委员会主要负责人由澳门特别行政区政府委派，广东省和珠海市派人参加，协助做好涉及广东省事务的协调工作

通过上述举措，一方面明确广东与澳门双方的主体责任，上述举措基本形成了“澳门主导建设管理，广东主导监督协调”的模式，这与横琴新区“为澳门产业适度多元化创造空间”的定位相匹配，通过给予澳门方充分的建设自主权，以澳门政府为主体推动横琴新区建设，以实现澳门产业的转型，同时发挥广东作为“东道主”的监督协调作用，确保相关建设在符合国家发展战略的框架下顺利推进。

另一方面确定了很高的行政管理级别，在粤港澳大湾区建设领导小组领导下成立管委会，由广东省长和澳门特别行政区行政长官共同担任管委会主任，确立合作区管委会省部级行政级别，能够在高层次进行决策和事项协调，对于加快推进合作区建设提供良好的机制环境。

四、自贸区建设新探索

建设自由贸易试验区我国是顺应全球经贸发展新趋势，实行更加积极主动开放战略的一项重大举措，具有先行先试、深化改革、扩大开放等重要意义。2013年9月至2020年9月，我国已经分多批次批准了21个自贸试验区（图5），形成了东西南北中协调、陆海统筹的开放态势。

图5 中国自由贸易试验区设立进程。数据来源：公开数据整理

自贸区的建设取得了巨大成效，自2013年上海自贸区成立以来，国家层面已累计向全国或特定区域复制推广260制度创新成果，地方层面在省份内推广了1151项制度创新成果，推动了投资、金融、贸易等领域管理制度的进一步优化和开放水平的不断提升。

但当前自贸区建设发展仍存在若干问题和短板[1]：

· 对标国际高标准经贸规则有待提高，复制推广有待加强；

· 服务业开放程度不高，金融领域开放创新不及预期；

· 政策创新水平有待提高，制度、规则层面创新有待加强。

横琴新区作为中国（广东）自由贸易试验区三大片区之一，在“一国两制”框架下，具有其独特地位。

一方面可利用主权范畴“一个国家”的主体地位，协调境内外制度规则制定，推进双方共商共建共享。

另一方面利用贸易范畴“两种制度”的特点，对自贸区的制度创新进行大胆探索。此次《方案》出台，正是看到了横琴新区的这种优势，以此为契机，推动自贸区建设新探索，其主要举措有：

●  建立货物“一线”放开、“二线”管住的管理模式。

“一线”放开方面，主要包括继续落实“一线”进出的货物备案管理、研究调整横琴不予免（保）税货物清单政策等；

“二线”管住方面，主要包括“二线”进入内地的免（保）税货物税收征收，以及合作区内企业生产货物征税规则等。通过明确管理模式，简化征税规则，避免多区重叠带来的关税管理问题。

●  提升横琴新区的人才与企业的聚集能力。

一是加强企业支持力度，对符合条件的企业减按15%的税率征收企业所得税，并将有利于澳门经济适度多元发展的产业全部纳入政策范围；

二是强化人才吸引和集聚，如对在合作区工作的境内外高端人才和紧缺人才，其个人所得税负超过15%的部分予以免征；

三是完善横琴新区基础设施条件，吸引澳门居民就业创业，并加强与澳门社会民生合作；

四是提高人员通关便利性，包括加快推进澳门大学横琴校区与横琴口岸的专用通道建设，探索在澳门大学横琴校区与合作区之间建设新型智能化口岸等。

●  创新金融监管。

探索构建电子围网系统，推动合作区金融市场率先高度开放，包括：在合作区内探索跨境资本自由流入流出和推进资本项目可兑换、实现银行真实性审核从事前审查转为事后核查、按照准入前国民待遇加负面清单模式简化管理、完善企业发行外债备案登记制管理等。

●  完善市场准入制度，加快与国际接轨。

包括：严格落实“非禁即入”，对具有强制性标准的领域，原则上取消许可和审批，建立健全备案制度；不断放宽各类投资者在合作区开展投资贸易的资质要求、持股比例、行业准入等限制等。

●  促进国际互联网数据跨境安全有序流动。

数据数据经济发展，数据跨境流通已经成为对外开放的关键环节。针对数据跨境流通，《方案》提出开展数据跨境传输安全管理试点，研究建设固网接入国际互联网的绿色通道，探索形成既能便利数据流动又能保障安全的机制。

可以看出，上述举措对于当前自贸区建设普遍存在的问题具有很强的针对性，随着上述举措在横琴新区的试点成功，将很大可能在全国自贸区乃至全国范围进行推广。

五、结尾

横琴新区作为内地两个与特别行政区紧密相连的自贸区之一（另一个为前海），在“一国两制”的框架下，其创新与发展空间巨大，而且作为粤港澳大湾区的重要合作平台，在《方案》的推动下，发展前景可观，未来可期。

[1] 陆燕，自贸区建设成效、问题及发展方向，人民论坛

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