全球数治｜ 构建亚太地区数字经济治理机制的三个关键领域

广袤富饶的亚太地区横跨东亚、东南亚，以及濒临太平洋的美国、澳大利亚等国家，覆盖全球近40%的人口，经济和贸易约占世界总量的50%，是全球经济发展的重要引擎。近年来，亚太地区数字经济快速崛起，对数字贸易规则的制定和探索也走在世界前列。跨太平洋伙伴关系全面进步协定（CPTPP）、区域全面经济伙伴关系（RCEP）、智利、新西兰和新加坡数字经济伙伴关系协定（DEPA）等多边贸易协议都纳入了数字经济治理的内容。促进“信任的数据自由流动”的大阪愿景（DFFT）则创立了开放、包容、非约束性的规则框架，有利于推动安全有序的数据跨境流动。

然而，亚太地区各国政府仍然面临着数字经济治理方面的诸多挑战，涵盖数据跨境传输政策、数字贸易便利化、新兴技术规范等重要议题。同时，由于亚太地区既拥有美国、中国、日本等成熟而强大的经济体，又包括印度、印尼等工业化欠发达，但正经历高增长的新兴市场国家，显著国情差异导致各方较难在短时间内就区域性的数字经济治理机制达成有效共识。这导致该地区的数字经济治理呈现出零散、碎片化、欠缺共识和协调性的局面，显然不符合其日益迫切的数字经济发展需求。

有鉴于此，今年4月，东亚论坛官网刊登了由新加坡亚太经合组织秘书处执行主任丽贝卡·斯塔·玛丽亚（Rebecca Sta Maria）、日本经济、贸易、产业研究所（RIETI）副所长渡边哲哉（Tetsuya Watanabe）和澳大利亚国立大学副教授希罗·阿姆斯特朗（Shiro Armstrong）共同撰写的研究报告《建立亚太数字经济治理机制》（Towards an Asia-Pacific Digital Economy Governance Regime）。三位来自不同亚太国家的学者共同剖析了数字经济和数据流动对亚太地区数字经济治理的挑战，并探讨了建立更加完善的亚太地区数字经济治理机制的关键领域和主要内容。

三位学者认为，数字经济是一种全新的经济形态，支撑着未来全球生产力的增长和繁荣。亚太地区是世界上数据产量最丰富的地区。在目前缺乏数字经济治理多边规则和地缘政治竞争加剧的情况下，诸多零散的双边、区域协议拼凑成数字经济治理的格局将导致数字贸易保护主义抬头，加深经济强国与欠发达国家的数字鸿沟，形成治理赤字。因此，通过对话与合作建立国家间的信任和信心，达成亚太数字经济治理的共识和规则框架，实现利益共享和共赢成为当前的迫切需要。

立足于此，三位学者提出，协商构建亚太地区数字经济治理机制需要聚焦于三个关键领域开展：

建立数据跨境安全有序流动的新规范

数据是数字贸易不可或缺的一部分，越来越多的亚太国家将跨境数据流动规则作为双边和区域贸易协定的关键要素。三位学者认为，数字经济治理必须以数据的自由流动为出发点，且只有在可以证明其符合达成共识的标准的前提下才允许豁免。然而，对亚太各国政府来说，确定跨境数据流动的范围和规则却充满了挑战。数据传输相关要求通常取决于国内隐私法的规定，而各国的法律理念差异颇大，涉及数据是否应该本地化存储，哪些类型的数据可以或不可以自由流动等问题十分容易产生分歧和争论。另一方面，主要由科技巨头公司主导的电子商务、社交网络、搜索引擎和支付系统等数字平台常常具有跨国性质和网络规模相应，容易形成“赢家通吃”的垄断局面，妨碍使用其服务的国家的经济利益和中小企业的发展。因此，不少亚太国家开始倾向于实施数据本地化。但是，数据本地化会令互联网变得不易访问，成本更高也更复杂，削弱了数据密集型服务对经济增长和创新的贡献。

三位学者建议，可以通过运用“信任的数据自由流动”的大阪愿景（DFFT）等治理工具推动多边信任和合作，探索建立数据跨境安全有序流动的国际规则框架来解决上述挑战。DFFT为政府之间、政府与企业，以及企业之间在数据流动方面的国际合作搭建了一个多维体系结构，并提出了提高治理信任度和建立开放性的建议，以塑造符合未来全球贸易和经济高度相互依赖的平台。同时，在尊重国内和国际法律框架的前提下，增强各框架间的互操作性，以释放可信赖的数据流动的价值，并在国际贸易、法律、技术和其他治理领域，以及对政府、企业和用户具有强制约束力和非强制的规则方面开展全球合作。这都将有助于塑造良性的亚太地区数字经济和数据流动的治理机制。

构建互利共赢的数字经济新规则

三位学者提出，建立亚太地区数字经济治理机制应该以前瞻性的多边原则来指导数字贸易谈判和合作的开展，同时注重互利共赢，避免采取最小公约数方式。设立数字经济中的多边规则必须要以限制歧视，促进透明度、公开性、公平性和可预测性，并限制各国间的数字贸易保护主义为目的。在承认各国的制度和文化差异的基础上，寻求通过建立信任和信心的技术和经济合作逐步弥合理念与价值观分歧。与此同时，除了既有贸易议题，数字经济治理还应纳入可信赖的数据获取和传输、隐私和安全保护、数字竞争政策，以及有关人工智能和金融科技等新兴技术的伦理规范等内容。

在具体操作层面，首先可考虑扩大数字贸易谈判范围，增加智利、新西兰和新加坡数字经济伙伴关系协定（DEPA），跨太平洋伙伴关系全面进步协定（CPTPP）和区域全面经济伙伴关系（RCEP）等协议涵盖的成员国，深化多边合作。其次，要发挥像亚太经合组织（APEC）这样不具约束力但能凝聚共识的国际组织的积极作用，促进国家团结，推动形成国家间共识。此外，可以通过增强亚太各国在数字基础设施规划和数字经济监管规则等方面的协调性来促进跨国电子商务发展，并提高整个供应链的透明度，以缩小和消弭数字鸿沟。

营造开放包容的数字经济新环境

三位学者认为，实现完备高效的数字经济治理需要更加开放包容的数字经济环境。因此，亚太经合组织或其他关于亚太数字治理的区域倡议都应建立在开放的区域主义导向和与其他国际治理框架的互操作性之上。亚太经合组织（APEC）恰好可以在动员政府、技术专家和企业促进数字贸易便利化等方面发挥积极作用。亚太数字经济合作涉及多个利益相关方，包括政府、科技巨头公司、中小型企业、企业家、投资者、消费者和技术专家等。这些群体都可以在亚太经合组织（APEC）现有的合作框架中被动员起来，共同围绕经济发展、技术能力建设、监管政策协同和国际合作经验分享等开放性议题制定合作议程，建立信心和信任，达成互惠互利的实质性成果。

开放包容的数字贸易政策也可能会给各国经济带来一定的挑战。三位学者提出，可以通过就数字技术解决方案达成共识和逐步加强市场竞争来降低相关风险。在市场具有足够竞争性的前提下，依靠大量用户和网络效应的跨国互联网平台一旦违背了消费者的信任，就会受到用户的惩罚，并迅速失去市场份额。任何平台企业都将会乐于通过网络安全和透明规则保护其用户数据，维持用户信任。这种激励效应也可通过适当治理来加强。更为重要的是，如果各国能在达成共识的多边规则下增加竞争，形成超越本国利益、更具包容性的数字经济政策，将十分有利于创新和提高生产力，进而实质性减少政府和社会承担的网络安全和数据流动风险。

今后，实现平等、互利、共赢的数字经济治理，推进全球数字贸易自由化的进程仍面临着诸多不确定性，应对数据跨境传输、数字贸易便利化、创新技术和数字税收等治理问题依然会非常复杂和富有挑战性。然而，随着时间的推移，确保数据跨境安全有序流动的新规范、互利共赢的数字经济新规则、开放包容的数字经济新环境将成为数字经济良性发展的关键驱动力。作为全球数字经济发展的领先区域，亚太地区数字经济治理机制的建设实践或可为其他地区和国家探明路径、树立标杆。