新常态上海实践⑤｜市场监管3+1改革：政府“管理变服务”

3月2日，静安区共和新路街道市场监督管理所副所长张征宇与另外两名执法队员一起，对辖区内一家大润发超市进行检查。

这是一次常规检查，差不多每一周就有一次，“有时候就是队员在商场仔细查看一遍，遇到问题喊来主管，没有问题就离开。” 张征宇解释，大超市经营范围广泛，有日用商品、蔬菜类产品，还有肉类、海鲜、熟食等，因为涉及到食品安全，定期的巡查还是不可少的。

“以前，工商、质监、食药监、物价各管一摊，有的部门难得来查一趟，可能就查出问题，因为有些规章制度我们不知道。”商场的值班经理夏先生说，现在跟以前不同，都归在市场监管一个部门下面，来两三个队员，所有的问题都检查了。”

这个“两三个人检查了所有问题”的模式，被称为“3+1”改革：即工商、质监、食药监三局合一，接着又融入原属物价局的物价监督、检查职能，组成新的市场监督管理局。

上海的改革从政府的“权力”下刀，“表明了政府执政理念的更新，改革增加了政府管理的难度，但对鼓励创新创业，促进经济活动却是非常有益的。”上海社科院经济研究所所长石良平称。

被不同部门反复“打扰”明显减少

在日用商品区域，张征宇跟队员们主要查看商品的价格标签，检查是否有虚标价格、违规促销、价签与商品是否对位等。一圈下来，没发现问题。

接下来到肉类食品区，队员们首先查看猪肉的检验检疫证明，再看看是否有动物内脏无包装销售，这是不允许的。在熟食区，检查生产日期，看需要冷藏食品是否正确冷藏，还要仔细检查改刀熟食的标注时间，“改刀食品售卖不能超过4小时，偶尔会有商户打擦边球，我们必须认真查看。” 张征宇说。

当天陪同检查的商场夏经理说，共和新路市场监管所的大多数队员他都熟悉，也知道检查的内容，“商场有严格的制度，但也难保证个别营业员疏忽或者有侥幸心理。如果检查出问题，我们随时配合，这对商场管理也是好事。”他说，现在服务多于执法，先把规章制度讲清楚，查出些小问题，执法队员会及时提醒，让他们整改。

夏经理得出的结论是：查得多了，反倒不会有问题了。而一些小商户、摊贩，还有另一种感觉。

就在此前一天，静安区余姚路菜市场一位卖猪肉商贩在接受澎湃新闻采访时表示，改革后被不同部门反复“打扰”明显减少，“以前工商所过来查票证台账，食药监查瘦肉精，质监查电子秤，要上三次门，现在一次都检查好了，这样的改革很方便。”他说。

“瘦身”+下沉=高效执法

企业、商场和商户的认同，是“3+1”改革的目标之一，也是相关部门职能改革推进的动力。在张征宇眼中，多部门融合成立市场监管所，全所的执法人员一项重要的任务就是业务培训和学习。

机构改革后，他们所工作人员以原工商人员为主，增加了一位质监人员和4位食药监人员。“改革后，所里除了日常执法，还抽出大量时间培训，让原有的工商、质监、食药监三部分队员互相学习。”

共和新路街道市场监督管理所一共20多名执法，以原来的工商执法人员为基础，并入多名质监、食药监执法人员。“现在的问题是，大多数原本在工商的工作人员对质监、食药监的业务并不熟练，需要较长时间的培训和磨合。” 张征宇说，对于比较专业的质监、食药监的问题，会相应培训。涉及质监、食药监范畴的检查、执法，多采取专业工作人员带领其他队员一起，便于工作中磨合、学习。

基层执法人员的培训、磨合问题，在其他区县同样存在。毕竟，“3+1”职能转变向全市推开时间并不长。 

在上海，浦东新区作为试点单位，2013年12月31日率先挂牌成立市场监督管理局。此后各区陆续跟进，至2015年6月1日，青浦区和崇明县市场监督管理局分别挂牌，上海从组织架构上彻底完成了区级市场监管力量的整合。

完成“3+1”改革的多个行政部门迅速进行机构“瘦身”，工商、质监、食药监等原本区级层面富余的行政人员下到基层，基层的人员素质、执法力量得到迅速提升。

以浦东新区为例，内设机构由原三个局的29个减少至17个，精简了41.4%；机关编制从264名减少至198名，精简了25%；全局80％的人员在基层一线，有利于夯实基层，提高效能。

以市场监督管理局对特种设备的检查为例，很能说明问题。在工商、质监、食药监等多部门整合以前，特种设备检查的职责属于质监部门。可质监人手相对有限，严重限制了这项工作的开展。

上海市委常委、浦东区委书记沈晓明曾拿浦东新区的电梯检测举例，“浦东目前有近12万台特种设备，其中超过三分之一是电梯。以前质监局一个处十几个人检查，每年只能抽查电梯两三千台，算下来全部查一遍大约要15年。”

“3+1”改革后，浦东市场监管局获的特种设备监察员专业资质的人员从改革前的20人拓展到目前的240余人，监察员2015年对特种设备使用单位的检查户次数比2014年增长85.6%，是2013年的13.8倍。另外，现场检查药品零售企业、医疗器械经营企业的户次数比2014年分别增长82.15%和55.3%，分别是改革前的6倍和9.6倍。

张征宇也表示认同，他告诉记者，现在进行电梯等特种设备一般的执法检查，他们多数队员基本都能完成。

“办手续时间至少减少了一半”

“3+1”改革，也给新注册企业带来了很大便利。

3月2日，澎湃新闻记者走进浦东市民中心一楼，几十个市场监管局的统一办事窗口格外醒目。自新局成立起，浦东新区对原本归属工商、质监、食药监等不同部门的企业登记、食品药品（医疗器械）许可、组织机构代码证办理窗口进行整合，实现“一口受理、一表申请、一门办理”。

在市场监管局的窗口，一家餐饮企业的负责人于先生正好要到浦东开办连锁店，准备办手续。他告诉记者，机构改制前，按常规他要先到工商局核名，再到食药监局办餐饮服务许可证，然后到工商局办营业执照，“现在这些手续都在同一个窗口办理，简便多了，时间至少减少了一半。”窗口的工作人员告诉他，3至4个工作日后就能拿到所有证照，还会短信提前通知他。

在此基础上，浦东新区还推出市场监管局、商务委、税务局联合审批试点办法。例如，浦东出台的《浦东新区外商投资企业设立和变更一口受理试行办法》，整合外资准入涉及的外资审批、企业登记、税务登记、组织机构代码、食品前置许可等5项办事流程，实现“五证联办”，这也是加强浦东综合配套改革试点与自贸试验区建设联动的首个改革创新举措。

新政实施后，企业设立和变更全程办理时间由原来12个工作日缩短为5个工作日，提速了60%。通过流程再造，从串联到并联，实现企业“出生证”同步。全过程申请、提交文件、补正、领证都只需在市场监管局一个窗口办理，减少了往返递交材料的时间和程序。

观念之变，模式之变

这以后，起源于浦东新区发起的机构职能转变的改革并未结束。2015年，浦东新区推出“权力清单”和“责任清单”，希望借此探索政府行政权责的边界，还社会、企业更多自主空间。浦东新区还在全国率先推出“证照分离”的改革，其核心就是减少行政审批。

“两张清单”让各个部门的权责更加清晰，“证照分离”则让各个权力部门的审批制更多向事后监管和服务让度。3月2日在浦东市民中心采访时，市场监督管理局窗口工作人员告诉记者，新改革措施出台后，一些原来需要先审批、再发《营业执照》的经营事项，现在可以为企业直接发照，“例如户外广告企业，原来需要先审批再注册，现在可以直接注册。”

目前，“权力清单”、“负面清单”等机构职能改革已经向黄浦、杨浦、静安等全市区县推广。较早完成“权力清单”的静安区，部门职能部门的审批权限也进一步被压缩，职能部门的权、责更为清晰。

上海社科院经济研究所所长石良平说，上海的改革从政府的“权力”下刀，表面看是简政放权，事实上是观念的转变，从过去的“管理模式”到现在的“服务模式”，从过去事前设置门槛，现在取消“门槛”，进行事后监管。“‘清单’模式其实不仅仅是一张清单，而是‘清单’背后一系列改革创新举措的模式之变。”他说。

3月2日，静安区共和新路街道市场监管所约谈一家进口食品标签不全的企业。在约谈现场，对照已经取证的不规范进口物品，工作人员找来相关条例，非常认真地一条条地核对条款，向被约谈的企业代表详细解释。

张征宇表示，这样的监管、执法难度有所增加，但权责清晰之后，工作人员在具体监管、执法过程会更谨慎，企业也更信服，监管与被监管者的关系更加顺畅了。

“约谈一定要在权力范围内，警告、罚款等处罚也要对应条例。”张征宇再次强调。