一手调研｜从乡镇综合执法改革困局看基层专业人才稀缺

近年来，越来越多的乡镇居民发现以往常见的“城管队”不见了，一个叫做“综合执法局”的部门开始承担起了规范街道经营，处理违搭乱建等基层日常工作。这个综合执法局有局长、副局长、办事员，原来城管队伍也转作综合执法局的工作人员。局，一般是县级才有的配置，为什么在乡镇一级也有一个综合执法局呢？这要追溯到基层行政的一个新变化——权力下放。

近日笔者在黄淮海地区的某乡镇调研发现，权力下放在基层治理实践中存在若干值得注意的现象。 

乡镇综合执法局带来的新变化

2016年，该镇就开始了权力下放的试点。以该镇综合执法局为例，目前，该镇综合执法局共有局长1人，副局长2人，办事人员6人。其中，局长、一位副局长和一位办事人员为公务员编制，其余三位为事业编制。除此之外，还有辅助人员18人，全部是临时招聘人员。这17人来自综合行政执法改革之前的城管队，改革后成为综合执法局的辅助人员。本镇承接市级的“权力下放”的具体赋权清单有47项，属于综合治理范围的有：劳动监察、政区执法、违建整治三项主要工作。除此之外还有平安建设、网格化治理、铁路护线、信访维稳等工作。

乡镇综合执法局成立之后，基层综合行政执法方面的工作有如下明显改变：其一，基层工作有了法律支持，方便工作的执行与开展。以处理城市违建工作为例，据工作人员所述，在权力下放之前，镇只有下达《限期整改通知书》的权力，但没有下达《行政处罚决定书》的权力，这就导致在处理违建问题时，基层工作因无权所依导致工作停留在“通知”环节而难以进行到“操作”环节。相应的情况是，如果下决心要处理违建问题，是直接通过城管队“直接上”的方式，这是不完全符合法律法规流程的“特殊的手段”。这种迅速粗暴的方式从结果上来看确实“整治”了违建，但终究是一种灰色的治理手段，并不能作为一种基层治理的长效机制。在权力下放之后，乡镇获得了完整的行政执法权力，可以通过符合法律法规赋权的完整流程去处理如违建等治理工作，让基层有了一个“行政法律的抓手”。

其二是推动了基层治理的正规化与现代化。上述有法可依，照章办事是一个方面的表现，另一方面则体现在日常行政工作实践中。改革后，基层的行政执法工作队伍有了统一的制服与执法证。在具体操作中严格保证执法记录完整可靠，有专门的行政执法记录与卷宗档案存档。这一改变在塑造基层行政队伍形象正规化，工作规范化是具有进步意义的。 

权力下放为什么会“接不住，用不好”

笔者也注意到，在基层综合行政执法实践中也存在若干突出问题。

第一，乡镇基层办事人员客观上能力有限，导致上级下放的行政权力面临“接不住，用不好”的困境。人员的专业能力不足。在该镇综合执法局的六位正式工作人员中，既熟悉法律又熟悉基层工作实际的人员太少。这六位人员没有一位是法学或相关专业出身，仅有一位年轻办事人员以跨专业身份通过了法考，而且是2020年才进入镇综合执法局，实际治理经验有限。放眼全镇领导班子，总共也仅有三位工作人员是修习法学专业或通过了法考，对专业性较强的基层行政执法业务难以找到足够多的专业人员。这就导致该镇在行政执法工作方面不仅仅是人员的专业能力不足，而且难以得到外部的专业性帮助。

第二是办事人员数目太少，事务项目较多，导致疲于应付。六位工作人员要负责包括劳动监察、政区执法、违建整治等七八类基层工作，而且要严格按照流程执行，无形中提高了工作量。18位临聘人员因是沿袭了旧有的城管队人员配置，仅能按部就班地负责治理占道经营，处理违章建筑等有限工作，无法作为有生力量支援全部的工作。

最后，上级县市的对接支援较少，按照改革规划上级县司法所法律科设有两位指导人员负责指导乡镇行政执法，但这两位指导人员也同样没有执法经验，事实上无法进行专业性指导，这就加剧了基层行政执法专业性不足，能力水平有限的困境。 

综合执法工作悖论之“小事管不好”

“小事管不好”是指在具体的执行层面尺度难以难捏，执法的规则强制性与基层生态的灵活性具有对立性。如果执法尺度松了则效果不大，尺度严了则激化矛盾。事实上，在乡镇社会有其自发形成的，约定俗成的社会习惯与运行样态。如在乡镇的商铺大多会在门店外的空地上摆放经营，在基层看来这就是一种违规占道经营的现象，但也是符合乡镇社会运行习惯的小事。在乡镇这种经济水平较低，消费点集中的社会市场环境中，在店外经营是商户们收益最大化的商业行为。居民们也不会认为这种行为会对自己的日常生活造成不良影响。甚至对电动车销售等这类需要较大面积来摆放商品的商户来说，在门店外摆放车辆等经营行为是一种理所当然的选择。在综合行政执法改革之前，城管队也保持着一种治理默契，不会将其不切实际地全部杜绝。

但是在改革之后，用正规的行政执法手段去整治违规经营的问题就会面临群众不理解的情况，群众在第一时间难以理解为什么一种约定俗成的行为是“违法的”。对其进行罚款，群众也难以接受，面对行政处罚选择行政复议维权的次数也多起来，一旦处理不好基层就要多一笔行政复议败诉的记录。而对执法人员来说，处理违规占道经营这种小事要按规定写作卷宗以作存档使用，这也是一种负担，而且一定程度上用行政执法手段去处理违规占道经营的现象会有基层行政资源浪费的风险。而如果把尺度放松，用口头劝说方式进行处理，则又会无力化。

在调研中，工作人员就回忆到，在权力下放之初，群众不理解的现象很多，在试点两年多后，群众才逐渐习惯，但这也是在基层行政执法中放松尺度达成新的默契的结果。 

综合执法工作悖论之“大事管不了”

“大事管不了”是指当遇到如劳动监察、违建整治等等问题时，难以处理。根据调研情况，基层综合行政执法部门至今还未有处理劳动监察的卷宗记录。而违建整治则会面临更多阻力，如处理违建建筑的流程过长。按照改革后的处理流程，处理一件次违建建筑，首先要经由日常排查或群众举报得知有违建建筑，然后对当事人进行调查谈话，勘察违建建筑，确定证据，进一步下达《限期整改通知书》，如果没有改正，则会进一步下达《行政处罚决定书》，在3至7个工作日进行执法处理。如果当事人仍拒不配合，则下达《强制执行决定书》，进行强制拆除。在处理之后，还要经过60天的行政复议期与6个月的行政诉讼期。在这之后，确定行政处理是合法合规的才能算是处理完成。

调研了解到，这些步骤给了违建行为很多漏洞可钻。在当地就出现了若干起建筑被强制拆除后，在行政复议期与行政诉讼期进行复建的情况，利用流程时间差钻漏子的方式达到事实上的获利。对于这种情况，工作人员也坦陈“不知道怎么办，全县都没有相关经验。钻程序漏子暂时不知道如何处理——除非指望他们自己把违章建筑砸了（笑）”。需要补充的是，违章建筑因涉及的经济价值较大，当事人为了保护自己的不当利益也会进行应对。如联合多家违建户，将单一违建行为复杂化，来使基层行政执法工作的成本上升，给工作人员的取证、处罚、执行等方面带来麻烦，让本就人手不足的工作人员疲于应付。或者直接动用关系给上级领导打招呼“请多关照”，让违建建筑“瞒天过海”。哪怕是经过流程，顺利解决了违建建筑，也会面临当事人虽不占理，但也因心里不平衡，出现“为什么只处理我不处理其他人”等想法而抱有对抗情绪。根据该地的工作实际情况，很多违建处理流程都卡在了下达通知书阶段就不了了之了。 

综合执法走出当前困境的新思路

笔者认为，“权力下放”的关键不在于简单地“赋权”，从量上赋予权力，而应重视实效，在“质”上提升基层的治理能力，如提升工作人员法律知识储备等，能够切实地在复杂灵活的基层社会生态中处理好各方关系，提升具体事务的实操能力。

在本次调研中，笔者所接触到的基层工作人员们就以自身的经历为例子，述说了乡镇基层难以吸引人才的困境。在年轻一代公务员们看来，相比在城市单位工作，在乡镇的工作待遇与生活质量都会面临下降。一位访谈对象从市区调任镇综合执法局，月收入了缩减近一千元。此外，每日往返市区家庭与镇综合执法局之间，驾车单程耗费一个小时，每月还要多花费近一千元的油费。其次是乡镇服务期过长，晋升途径有限。乡镇五年服务期在本镇综合执法局的年轻工作人员看来是“太长了，把年轻人都拖毁了。”甚至出现过不等五年期满便离职的情况。

晋升途径主要有三种：熬年限升副科。这就要付出更大的时间成本以及等职位的空位。本镇最年轻的一个例子，在升到副科时已经33岁了。或者是调走，但不确定性很强。本区借调、抽调的情况还是比较频繁的，但直接调动的例子就不多见了。最后是在五年服务期结束之后，通过公务员遴选考试去更高级别单位任职。但受限于基层日常工作对年轻人学习备考精力的客观占用，以及遴选考试的不确定性，本镇还没有成功考走的先例。同样地，基层日常工作“上面千根线，下面一根针”，任务多、责任重的特点也会让很多有能力的年轻人打退堂鼓，不愿让自己受限于繁琐的日常事务之中。

由此可见，基层需要有能力、有觉悟的新生力量。破除基层专业人才稀缺困局，对症下药的建议有以下几点。

其一，基层需要年轻人，但年轻人也需要正常流动。以本镇年轻公务员的自身体会为例，五年的服务期确实太长了些，缩减到三年左右是一个兼顾基层服务与自身发展的比较合适的时间长度。

其二，要保证年轻一代公务员的升职机会合理充足。调动系统可以进一步完善，增强人员流动活力，达到各居其位各“适”其职的效果。对于参与遴选考试的基层年轻公务员，可适度减少工作安排方便备考，基层工作的人事生态要更多地给予他们帮助与理解，而不应当具有违背意愿强行留人或视之为不老实等想法。

其三，可继续探索基层工作的专业化与高效化改革方向。多设置专业对口岗位，让有能力的年轻人有用武之地，发挥他们的专业技术能力。同时科学精简基层工作，避免工作精力过度内耗。

最后，适度提高工作待遇。在今日社会，年轻人普遍面临着更大的生活压力，更高的经济支出要求。他们更加需要一个稳定可靠的事业起步基础。为了能够留住基层现有的专业人才资源，并且在将来还能对社会中潜在的或在体制内但还没进入基层工作的专业人才具有一定吸引力，有必要进一步讨论切实有效的基层公务员待遇改革方案并加以有效实行。

（作者李景宜系武汉大学社会学院研究生）