农田宜机化改造可再造4亿亩良田

近日，农业农村部对于全国人大代表赵剡水提出的《关于加速丘陵山区农田宜机化改造的建议》作出答复，指出农业农村部将宜机化作为高标准农田建设的重要内容。

那么，什么是农田宜机化改造？其目的是什么？以前高标准农田建设中为什么较少考虑农田宜机化改造？全国有多大的改造空间？改造可以带来多大经济社会生态效益？下面简要进行一一论述。

一、农田宜机化改造及目的

在一定农田区域内，采用工程技术措施，对零散、异形、坡度较大的田块进行“小并大、短变长、弯变直、陡变缓”改造，并完善田间道路及配套水系，使得农田适宜农机通过和作业的改造过程即农田宜机化改造。

为什么要进行农田宜机化改造？直接目的，是为了改变丘陵山区由于缺乏机耕道路和农田细碎、陡峭不平导致的农机难以田间转移、无法下地、难以作业或作业效率低下的现状。最终目的，是为了改变耕地面积占全国三成的丘陵山区，由于农业劳动力不断退出，而农业机械化无法跟进导致的抛荒现象，希望通过农田宜机化改造为丘陵山区农业机械化创造前提。

这是日本、意大利等丘陵山区国家实现农业现代化的重要经验。很多人只看到了日本使用小农机，但没有看到日本实施了70多年的土地改良，也没看到日本的小农机是在宜机化改造后的耕地上使用这一事实。农业机械化不是目的而是手段，发展小农机虽然可以一定程度实现农业机械化但牺牲了效率效益。我们没有研制适宜羊肠小道奔跑的汽车，也没有研制可以翻山越岭的高铁，而是逢山开山遇水架桥配套修好道路，农机要最大化发挥效率也是如此，应以农田的宜机化为基本前提。

二、农田宜机化改造与高标准农田建设关系

那么，我国长期投入的高标准农田建设与农田宜机化改造什么关系呢？按照国标《高标准农田建设通则》（GBT30600-2014），农田宜机化改造应该是高标准农田的六项主要建设内容之一，即土地平整改造工程。

然而，我国在高标准农田建设实践操作中并没有很好重视土地平整工程。长期以来，我国高标准农田建设项目投入标准偏低，在2014年以前财政资金按照600元/亩的标准投入，2014年以后投入标准为1500元/亩（其中500元还需要地方财政配套），而丘陵山区农田宜机化改造实际成本在每亩2000-3000元。

这就使得丘陵山区大部分高标准农田建设并不能完全按照《高标准农田建设通则》中的建设内容进行建设，在较低投入标准的资金约束和较高建设面积的目标约束下，各地的高标准农田建设资金主要投向地形条件相对较好的区域，主要用于项目区外围道路、沟渠、蓄水池等显示度较高的建设内容，而有意忽略项目区内部土地平整、机耕道建设等内容。

这使得丘陵山区很多高标准农田项目建成后仍然缺乏农机进出地块便道、地块未平整连片、地块使用权属未交换整合，导致农机不能进入地块作业、进入地块后因地块不平整而无法作业、能作业也因地块细碎效率低下等问题普遍存在。由于高标准农田建设工程只修外围的路、渠，而不平整项目区内部土地和修建内部机耕道，在丘陵山区又被当地农户戏称为“镶金边工程”，工程实施后当地农户仍然在细碎分散的地块中采用人畜力方式生产作业，失去了工程实施意义。如重庆市农委的普查数据表明，已完成的高标准农田中大约只有30%能够满足宜机化要求。

正是由于农田宜机化改造对丘陵山区极为重要，而高标准农田建设项目在实践中又忽略农田宜机化改造内容，才导致不少地方另起炉灶单独提出并实施农田宜机化改造项目。如重庆2014年以来实施了近100万亩农田宜机化改造面积，2021年开始市财政每年拿出2亿资金用于农田宜机化改造。山西、湖南、四川等地也纷纷拿出财政资金用于丘陵山区农田宜机化改造试点。

作为对全国人大代表提案的回应，此次农业农村部指出农田建设部门将把宜机化作为高标准农田建设的重要内容，这是一个重大的进步，预计将对我国丘陵山区融入现代农业起到较大推动作用。但是，这个进步涉及投入标准、建设标准、验收标准等系列配套政策和技术体系的变更，不是一朝一日就能更改，需要农业农村部农田建设部门联合农机部门做大量细致工作。

三、潜在改造面积空间

那么，我国有多大的宜机化改造面积空间呢？根据《第三次全国国土调查主要数据公报》：我国191792.79万亩耕地中，位于6-15度坡度的耕地29389.75万亩，位于15-25度坡度的耕地11590.18万亩，位于25度以上坡度的耕地6337.83万亩，即6度以上不适宜机械作业的耕地面积合计有4.73亿亩。如果仅改造6-25度之间的耕地，面积也高达4.1亿亩。

因此，在全国平原地区已经建成近9亿亩高标准农田的今天，应及时把高标准农田建设中心转移到丘陵山区。如果将丘陵山区6-25度之间的耕地进行宜机化改造，未来还可新增高标准农田4亿亩，再造4亿亩良田，为我国粮食安全提供坚实保障。实际上，一些省份已经把高标准农田建设工作重心转移到丘陵山区，比如宁夏回族自治区平原地区的高标准农田建设项目已经基本全覆盖，2021年宁夏70%的高标准农田建设项目分布在丘陵山区。

四、经济社会生态效益

目前，社会上有相当一部分人对丘陵山区农田宜机化改造存在较大的误解，主要集中在两个问题上，一是认为农田宜机化改造不经济，二是认为破坏生态。

对于是否经济的问题，可以简单算一笔账。我们调研中发现，宜机化改造的耕地，大部分都是已经被农户抛荒的失去经济价值的耕地，或者即使出租也只能收取较低的地租。而改造后，由于地块变成大地块，农机也可以方便进出，部分宜机化改造项目还配套建设了灌溉设施，使得土地由荒地变成了良田，每亩地租一般可以增加300元左右。

按照每亩每年增加300元计算，相当于一笔存款放在银行每年产生300元利息，如果按照2.75%的5年期存款基准利率计算，则相当于这笔增加的存款是10909元，远远高于目前每亩2000-3000元的改造成本。按照20年工程使用寿命周期、每亩改造成本3000元和2.75%的贴现率计算，每亩净现值1356.5元，内部收益率达7.75%，是一项较好的投资项目。更不用说，一些地方在探索改造后多出耕地和建设用地指标进行占补平衡指标交易，可以获得更大的收益。

对于是否破坏的问题，学术界早有定论：坡耕地改为宜机化梯田，不仅不破坏生态，由于大幅度降低雨水的径向冲刷，还有较好的保持水土的效果。如张永涛、王洪刚、李增印2001年在《水土保持研究》上发表的论文，表明山东省平邑县大卜槐流域北王庄村的坡耕地改为梯田后，径流总量下降69%，有明显的拦截地表径流，降低土壤侵蚀量的作用；同时，0-40cm的土层里，梯田的含水率是坡耕地的1.3倍。

吴家兵、裴铁璠2002年在《国土与自然资源研究》上的研究表明：每年流经三门峡站的泥沙达16亿t，其中50%来自于黄土高原区的坡耕地，大部分泥沙沉积于中下游河道上，泥沙导致每年河床抬高10cm，10年淤高1m。黄河已成为“地上悬河”，严重威胁两岸人民的生命财产安全。而坡改梯后，在24h降水100mm的情况下，一般可作到泥不出田，平均减少土壤冲刷量95%以上，达到拦蓄泥沙的目的。还有类似的大量研究证明这一点。在实践层面上，各地特别是西北地区也把“坡改梯”作为保持水土、生态涵养的重要手段。

除了较好的经济效益和生态效益，丘陵山区农田宜机化改造还有较好的社会效益。我国1400余个丘陵山区县（市、区）涉及30个省份，主要分布在我国南方、西南、西北等区域。这些丘陵山区涉及耕地面积和播种面积均占全国三成左右，其中马铃薯、水稻、玉米、大豆、小麦播种面积分别约占全国的79%、40%、28%、28%和16%，是我国粮食和特色农产品的重要生产基地。同时，丘陵山区也是贫困人口的集中地，全国800多个国家级贫困县有80%分布在丘陵山区。

随着丘陵山区农业劳动力减量化和老龄化趋势加剧，如果丘陵山区人力畜力退出而机械化不能及时跟进，这些地区农业生产将难以为继，存在耕地大面积抛荒、粮食生产大幅度滑坡的危险。通过丘陵山区农田宜机化改造，既可以让丘陵山区的荒地再利用来保障我国农产品供给安全，又可以吸引社会资本进入发展特色优势农产品进而促进丘陵山区乡村产业振兴，为那些无法转移到其他产业的丘陵山区农户获得土地价值再发挥和本地就业机会，促进丘陵山区农业农村现代化。

总之，丘陵山区农田宜机化改造可以再造4亿亩良田，是一项功在当代、利在千秋的事业。

（作者张宗毅为全国丘陵山区农田宜机化改造工作专家组秘书长、江苏大学中国农业装备产业发展研究院特聘教授，主要研究领域为农业机械化发展战略及农机产业经济。）