少数派|城市物业管理研究者：关于街区制，你想知道的

2016年2月21日，新华社播发了《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》。针对城市规划随意变更、城市建筑特色缺失、文化传承堪忧；城市建设盲目追求规模扩张，节约集约程度不高；违法建设、大拆大建的问题，以及环境污染、交通拥堵的“城市病”等一系列问题，《意见》采纳了大量前瞻而富有建设性的意见。

其中，第十六条提出的“街区制”，引起特别多的讨论。这里，作为公共政策、房地产法与城市物业管理的研究者，笔者愿意针对其中的一些疑惑，分享自己的看法。必须强调，这里只代表个人观点。

——这个政策是“拍脑袋”想出来的吗？

答：这份文件是时隔37年重启的中央城市工作会议的配套文件，题头“中共中央国务院”显示规格之高，因此绝不可能是所谓“拍脑袋”想出来的。

一般而言，这样的政策会有具体的部委、规划设计院、科研院所等牵头并参与前期调研。这包括信息情报搜集、舆情研判、国外政策研究、现状问题梳理、成功案例分析、政策方案比较、征求地方与各相关部委意见等复杂流程，最后还需要通过会议集体审议通过。可以说，制定这样的政策，必然是集中大量决策精英之智慧的过程。

我们可以看到，过往媒体及公众舆论经常批判的规划朝令夕改、贪大求洋、耗能费地、步行不便、交通拥堵、文化特色缺失、天际线混乱等问题，该《意见》中均予以明确反对，并提出了具体的预防与解决思路。这无疑是吸纳并回应民情民意的体现，应给予肯定。

此外，《意见》还大量吸纳了国内外城市规划与城市建设的先进做法，如多规合一、地下综合管廊、分布式能源建筑、装配式建筑等。

那么，为什么《意见》出台之前未经征求意见呢？

个人认为，一方面，这只是一种政策宣示与宏观原则，俗话叫“大政方针”。这种政策文件变成实践，还需要人大修法立法、国务院及相关部委制定法规规章，使得政策合法化。而这个合法化的过程，有一系列法律法规，来保障立法过程的公开透明，让相关合理意见得以采纳。

另一方面，民主并不意味着民粹，多数人理解并赞同的政策，亦可能是糟糕或落后的选项。中国城镇化进程处于关键时期，而城市规划与设计在需要满足公共性的诉求之外，也具有极强的科学性、艺术性，需要专业人士高瞻远瞩、未雨绸缪。为避免各执一词导致的无效率或推倒重来导致的浪费，我们需要尊重专业人士的能力，在民众与精英之间取得平衡。

——为什么需要推广街区制呢？

答：在我看来，“街区制”所针对的，主要是“超大盘”和封闭单位大院。前者主要是中国前些年房地产市场疯狂发展的产物，规划贪大求洋，缺乏集约、节约、人居、配套意识；后者主要是计划经济时代“单位制”的孑遗，体现了一种封闭、保守、官僚的习气，有碍形成鲜活的城市生态与合理的路网规划。

针对这种现状所造成的问题，我归纳为：宽街无市、千城一面、交通梗阻、有机联系缺失，也未必真的安全。

宽街无市，即现有主干道过宽，而小区之间使用围栏围起，导致步行交通不便，临街底商难以发展，降低了生活便利度，提高了创业门槛，这与香港、台湾等地半夜下楼即能吃到可口小吃形成鲜明对比。

千城一面，即由同一开发商大规模开发一片区域，导致建筑外观、功能等趋同，缺乏特色及有机配套。

交通梗阻，即有的城市道路到小区或大院外围就得被迫绕行，缺乏城市路网的“微循环”，对此已有大量阐述。

有机联系缺失，即居住与文化、商业、办公、服务体验等城市功能被人为剥离，围墙和宽阔道路造成相邻建筑难以形成社会网络、商业合作等有机联系。

未必真的安全，即现有小区楼栋安防设施基本处于空转状态，而由于小区人员过多，大门岗也无法一一核实进出人员身份——事实上，这种安全感很大程度上只是围墙给予的心理安慰。

“街区制”值得担心或需要预防的问题，主要包括交通安全与停车场地。国外居住街区大多有许多“STOP”标识、限速10-20km/h、禁鸣喇叭，在路口必须停车三秒、环顾无人才可重新行驶，且无论何时一定礼让行人。而在中国道路交通文明水平之下，要达到这样的要求，无疑还有很长一段路要走。

——私人空间会被侵占，法律的尊严会被践踏吗？

答：这种焦虑心态可以理解，但并没有很大必要。这两天微信上疯传的文章怀疑这一政策侵害私有产权，并采用保护产权有利经济发展的论断及“风能进、雨能进、国王不能进”的法谚进行论证。我认为，对此不必太过担心。因为，在现有法律框架下，这些问题都是有其解决方案的。

首先，《物权法》是一部民事领域的法律，而公私界线的划分、对公权力的限制，则属宪法与行政法领域。有记者在针对《物权法》的司法解释新闻发布会上向最高人民法院提问相关问题，在我看来，记者当然有权提出自己认为有价值的问题，但从法律专业的角度，这个问题有些不合适。

其次，私有产权并非绝对的权利，私有产权某些情况下要让位于公共利益——关键是，实践中对公共利益的确认与公私利益的平衡。

再次，在我国现有法律框架下，通过征收程序即可对业主共有的小区道路、绿地等进行征收，并提供合理补偿。相信这里的问题不是非此即彼的支持或反对，而是补偿标准。在这个过程中，随着过往征地搬迁经验的总结与法治及程序的完善，公权力不可能再是肆意的。

第四，城市规划在任何国家和地区都涉及政府管制，因为规划会对相邻建筑乃至整个社会产生外部性。

第五，对因规划变更而导致损失（或预期利益的损失），依据信赖保护原则，应给予相关方合理补偿。有人拿“70年产权”来说事，则是混淆了国有建设用地使用权和对地面建筑物、构筑物的所有权。

从当前城市建设实践来看，我个人认为，更应该担忧的是，地方政府害怕高额补偿和社会不稳定，而对更优的城市规划方案唯恐避之不及。例如，与日本相比，为避免过高的征地搬迁成本，我国城市间新建高铁线路普遍未引入市区，造成交通集散不便和潜在地价收益的流失，损害了公共利益。

——如果要“打开小区”，具体可能怎么做？

答：“打开小区”首先在文件中表述为“逐步”，即分析具体情境、具体条件以决定实施节奏；其次这是一个专业与科学的问题，即从路网规划、城市形态上看，是否有必要打开既有小区。每个小区的情况可能都不一样，包括建筑年代、周边路网情况、小区档次与业主素质、既有公共道路公共空间情况等等，需要具体问题具体分析。

如果有必要打开，则具体做法可分为平等协商与强制征收两种。如果是平等协商，则属于业主自治中的重大事项，需由业主大会中大于2/3的户数且大于2/3的专有部分面积才能决定。如无法召开业主大会，则可以通过书面逐户征求意见完成。如果是强制征收，则与现行状况应无差异，由政府发布公告。由于《意见》同时强调了规划的严肃性、稳定性，这类决策理应万分慎重。相关补偿可以按照专有部分面积比例，分配给业主，或补充维修资金。

——街区制的小区，物业管理还怎么管呢？

答：中国“物业管理”的概念，是由英国引入香港，再从香港流传到深圳的。香港的城市形态就是街区制，物业管理很大程度上是楼栋管理。现有物业管理主要业务分为客服管家、保洁绿化、安防消防、工程设备维保等。

因街区制而受到影响的，外围的绿化和保洁是其一。在街区制的条件下，由于绿化和公共道路从业主共有变为市政管理，相关服务可能由业主买单变成政府采购服务，这个将减少业主的开支（包括公摊水电费开支），但影响不会很大。

另一块受影响的是安防。原先每个小区安排大门岗和巡逻岗即可，现在则需要每栋楼立岗值勤，由于治安状况的复杂，还需要加强巡逻、监控力量，这会增加开支。

从物业管理公司角度看，街区制将极大缩小物业管理区域的面积，造成缺乏规模效益。原先可以共享的安防员、水电维修技工等，现在无法共享了。这势必导致成本上升。另一方面，由于楼栋管理的协调成本较之小区管理降低，有可能产生个人从业的物业管理师及水电维修技工。再者，试图通过收购在管“超大盘”的物业公司，以推广APP开展社区电子商务的企业，可能受到较大不利影响。

——推广“街区制”，会对相关行业产生什么影响？

答：1）首当其冲的应该是房地产业。对于住宅来说，可使得建筑样式及定位更多样化；使得中小开发商可以获得小幅宗地，打造小而美的建筑，降低创业门槛；对商业地产来说，可能临街底商会分流一些专门的城市综合体的客源；开发商将减少设计公共空间所耗费的精力，减少相关管路与道路的建造成本，而将更多精力集中于建筑内部，将健身房、游泳池等公共设施集成于建筑内部。由于社区品质很大程度上非开发商所能控制，消费者将较难主动通过市场选择楼盘内部的居住环境，而需要用脚对地方政府打造的绿化园林、清洁卫生、噪音尾气控制等居住品质进行投票。

2）其次应该是零售商业。城市综合体中引进大型卖场集客的方式，会被一定程度上冲击；社区零售这样的小微企业或许可以重获生机，有利于创新创业。

3）再次应该是电子商务，电子商务可能会受到便利的社区零售的冲击。

4）第四是生活服务业，更加开放与多元的街区，有利于美发美甲、健身培训等生活服务业的展开，也有利于社区O2O、体验式消费的发展，未来可能会有更多“小而美”的个性化业务产生。

5）第五是智能家居与安防设备厂商，即过往被忽视的楼栋、家庭安防设备将重新被重视，视频监控、红外警戒、指纹识别、可视对讲、自动报警等技防设备将获得发展。

——街区制会对基层治理产生什么样的影响？

答：街区制将创造城市治理的新格局。

一是将部分原先属于物业管理（私法自治）范围的事务重新纳入政府服务的范围，如公共道路设施和绿化园林管养，公共部分卫生保洁等，这需要创新一种公私结合的基层治理模式，引入市场化承包商竞争与街区住户满意度调查。房地产的价值很大程度上将取决于基层政府的治理能力，如做得不好，有可能导致矛盾向基层政府集聚。

二是增加住户选择房产自身所需承担的责任，包括对于街区环境、文化氛围和临近建筑业态的考量。

三是比起超大盘或封闭大院，楼栋管理有利于降低沟通协调成本，可能形成较为紧密的邻里关系，但这也尚待观察。

（作者系清华大学公共管理学院博士研究生，研究领域包括公共政策、房地产法与城市物业管理。文章仅代表个人观点。）