鄂尔多斯多处国有林场被指毁林开垦

至今，白土梁林场职工毛玉华的录像带仍记录着林场树木被砍伐的画面：腰粗的树或被齐根砍伐，或被连根拔起，笔直的“躯干”横卧在地上。

时间倒回至1993年前后。毛玉华记得，白土梁林场决定在永兴西作业区开垦约1500亩“芦笋基地”，将成长数十年的活树砍伐殆尽，重新栽种树苗后，准备种植芦笋。3年后，这些幼树又被齐根砍断。如今，这块遭砍伐的林地已被垦殖。

国营白土梁林场和国营中和西经营林场成立于上世纪中叶，地处鄂尔多斯市达拉特旗，紧邻库布齐沙漠，主要工作是防风固沙、植树造林。

白土梁林场职工们说，林场内的多处林地遭砍伐垦殖，与林场对外包地有关。职工提供的一份林地承包名单显示，从1996年至2009年，白土梁林场已被划区承包、转让或倒卖给企业或个人，十几亩到数千亩不等，总面积达5万余亩。

中和西林场对外承包的一块土地遭垦殖后，被当地森林公安认定为“土壤结构完全改变，丧失生态服务功能”。

一连数日，人民网《人民直击》记者探访国营白土梁林场的二道水泉作业区、永兴西作业区、解放滩作业区以及国营中和西经营林场纳林沟作业区，发现部分林地已被垦殖，成片种植玉米等农作物，地表残留着砍断的树桩和树根。

自2012年国务院办公厅印发《关于加快林下经济发展的意见》后，达拉特旗也在探索“林下经济”。白土梁林场多名职工和中和西林场附近村民表示，部分承包者打着“林下经济”幌子垦殖，所谓的“林带”却不见林。

毁林开垦

鄂尔多斯市达拉特旗地处黄河“几”字弯内，紧邻我国第七大沙漠库布齐沙漠，属于荒漠化和水土流失严重地区。

《森林法》规定，荒漠化和水土流失严重地区的防风固沙林基干林带应当划定为公益林，公益林只能进行抚育、更新和低质低效林改造性质的采伐。《防沙治沙法》也规定，沙化土地所在地区除了抚育更新性质的采伐外，不得批准对防风固沙林网、林带进行采伐，不得批准在沙漠边缘地带和林地、草原开垦耕地，并禁止在沙化土地上砍挖灌木、药材及其他固沙植物。

白土梁林场永兴西作业区的树木2019年曾被砍伐。受访者供图

达拉特旗人民政府1996年为白土梁林场二道水泉作业区颁发的《国有土地使用证》明确了林场土地用途：二道水泉作业区面积93675亩，用途为治沙造林。

今年7月，记者驱车进入白土梁林场二道水泉作业区，映入眼帘的是一个大型农场，灰砖围墙内，坐落着几个蓝顶、白墙牛棚，还有朱红色双层建筑。建筑周围是一人高的连片玉米地。

农场的南边依旧是成片的玉米地，大型喷灌作业设备正在作业。据白土梁林场职工周建伟介绍，这个农场承包林场约4000亩土地，包括农场在内，这块相连的区域1万余亩林地被垦殖。

对于上述林场被垦殖面积，白土梁林场场长张俊生解释，这块地面积700余亩，承包后又经历了转包，今年种植了玉米。达拉特旗林业和草原局党组成员、白土梁林场前场长王双喜证实，这里原来生长的是榆树和沙蒿。

在这片玉米地的最南侧，记者看到了林地原貌，林木郁郁葱葱，林下绿草如茵，植被茂盛。

继续沿着林间土路向西，只见沿途多处林地被蚕食，几乎每隔几十米就有一块林地被垦殖。据知情人介绍，这些林地面积从几十亩到几百亩不等。成片的玉米地，残留的树桩，被挖出的树根……从现场遗留的痕迹看，这片林地过去生长着多年成材的林木。

在白土梁林场二道水泉作业区西部边界黑赖沟附近，稀疏草地上散落着农用地膜和滴灌管。站在草地上抬眼望去，玉米地一望无际。周建伟说，这块林地过去全是柠条地。

林地上遗留着覆膜和滴灌管。人民网李茹玉摄

一名知情人回忆，今年春天，他在白土梁林场二道水泉作业区，见到一批人正在砍伐树木，挖掘机将成片树木连根拔起。“看着太吓人了。”

“林场以改造低效林名义申请采伐开发，将几十年树龄的活树描述成枯树。”上述知情人说，这片被砍伐的林地面积约上千亩，这是白土梁林场申办了提质增效的林间项目。

对此，王双喜表示，这片树木被砍是为更新造林。白土梁和中和西林场均为公益性林场，林场内不能毁林开垦，也不能改变林地用途。“两个林场从未出现过毁林开垦情况。”

“依照现有法律规定和技术标准，公益林只能进行抚育、更新和低质低效林改造性质的采伐，其他情况均不允许采伐，因科研、防火、防灾等公益目的除外。在旱区从事造林活动要严格保护原有植被，如果种植活动导致了水土流失、土地沙化等生态环境破坏，这就是违法的。”北京林业大学生态法研究中心主任杨朝霞说。

“林带”造假

据王双喜介绍，达拉特旗低效林改造有三种模式，一是在生态脆弱的地方，以自然修复为主；二是在不破坏地表前提下，重新栽种小树苗；三是集约化高标准的示范项目，低密度造林，把整体的林地资源利用起来。

张俊生说，按规划，白土梁林场2021-2027年将进行总计约666.7公顷的更新造林。目前，白土梁林场的林下经济主要是在低质低效林改造后，林下套种药材和苜蓿。

国务院办公厅2012年印发的《关于加快林下经济发展的意见》提出，鼓励利用各类适宜林地发展林下经济；推动落实允许利用二级国家公益林和地方公益林适当发展林下经济。2016年，中央一号文件也强调“大力发展林下经济”，充分利用林下资源，促进农民增收。

《森林法》规定，在不破坏生态的前提下，商品林可以依法自主经营，公益林可以在符合区位保护要求和不影响生态功能的前提下，经科学论证，适度发展林下经济。

北京林业大学自然保护区学院院长雷光春认为，林下经济是指在成熟的林分中，利用森林环境，发展林下产业的模式。公益林和天保林不允许砍伐，林下经济只能是在现有的林下发展农副产业。

鄂尔多斯市在2018年对外称，白土梁林场探索老化林更新改造新模式，采用“两行一代”、“三行宽带”等造林模式，乔、灌、草立体种植模式，充分利用林地资源，大力发展林下经济。

白土梁林场二道水泉作业区内种植大量玉米。人民网李茹玉摄

“发展林下经济首先要有林，不改变土地性质。”一位知情人士说，白土梁林场的部分“林下经济”项目是砍掉林木后，再栽种“新树”。而这些“新树”，要么没成活，要么压根没成“林带”。

周建伟介绍，2018年，有人在白土梁林场二道水泉作业区承包了约1000亩林地，说是发展“林下经济”，种植药材。今年7月末，记者来到这片地，只见药材碧绿，成垄分布，开出紫色小花。所谓的“林带”只是一根根枯树，只有手指粗细。

“承包人不想让树活，活了也弄死，影响庄稼生长。”毛玉华说，承包人在包地的时候，要保证3年内“林带”达到60%以上成活率，但白土梁林场一块地承包出去5年了，树都没有成活。对此，王双喜表示，林场对外承包林地后，按照合同条款，约束承包人栽种防护林带，但成活率在合同里没有体现。

王双喜说，凡是涉及残次林改造的，先栽树，再发展，树成活后，才能发展林下经济。如果浇水和抚育跟不上，成活率肯定有差别，但今年栽树的成活率“特别好”。

中和西林场也存在“林带”造假情况。杨新国在中和西林场承包了万亩土地。按照合同，杨新国承包地内应按两行一带式造林，带间距67米，株行距1.5×2米，乔、灌、草结合林带之距内可种植农作物、药材作物。

林场附近村民回忆，去年春天，杨新国在林场内种植了玉米等农作物，被举报后，他在农作物之间插上榆树枝，伪装成“林带”。

7月8日，记者在中和西林场看到，杨新国承包的地块种植了葫芦、籽瓜等农作物，所谓的“林带”是筷子粗细的榆树和枯死的松树。

中和西林场内枯死的“林带”。人民网李茹玉摄

中和西林场职工说，这些榆树是杨新国在开垦前栽种的，现在都死光了。那些松树是林场今年春天栽种的，因为种上农作物后无法给树浇水，树枯死了。

达拉特旗森林公安局出具的鉴定意见通知书显示，杨新国承包地内开垦的区域破坏林地总面积为736.731亩，土壤结构完全改变，丧失生态服务功能。

对于杨新国承包一事，中和西林场场长李旭东表示，林场不允许开垦，现已立案调查。

土地之争

白土梁林场成立于1958年，总经营面积20.946万亩，下设7个作业区。

据毛玉华介绍，建场之初，因沙化严重，达拉特旗政府将周边村集体土地划拨给林场，用于治沙造林。

多名林场职工表示，从2000年后，天然林资源保护工程政策落地，随着国家政策支持和生态环境好转，以及公益基金植树造林项目的支持，林场资金流入逐渐增多。

白土梁林场2021年度预算公开报告显示，2021年，林场收入预算同比增长7.4%，增加主要是由于新增预算天保工程国有林管护人员工资和森林生态效益森林管护人员工资。

白土梁林场2021年部门申请项目预算资金绩效目标情况表显示，达拉特旗白土梁林场天保工程区国有林管护面积14.62万亩，国家级森林生态效益森林管护面积15万亩，管护费均为10元/亩。

“生态好了，水、电、路都通了，土地值钱了。”杨新国回忆，2004年前后，他们在中和西林场纳林沟作业区进行林间种植试验，当时机械化水平低，庄稼成活率极低。如今，承包地内配套设施完备，土地的种植条件得到很大改善。

据毛玉华介绍，白土梁林场种植条件较好的土地承包价格最高可达1000元/亩。同时，由于当地降水较少，光照条件好，并有一定的生态基础，具备条件的土地可以500元/亩的价格承包给光伏电厂。

随着绿进沙退，当地人看到了林场的巨大价值，土地纷争随之而来。

中国裁判文书网多份行政判决书显示，白土梁林场同其周边刘大圪堵村、沙圪堵村、四村等多个村庄均存在土地纠纷。

这种纠纷并非个案。达拉特旗政府网站发布的《达拉特旗国有林场改革初探（林业信息第25期）》显示，达拉特旗国有林场存在的问题之一是林场土地资源流失严重。国有林场与毗邻村社的土地纠纷不断增多，部分村民为牟取私利，罔顾国家法律，蛮横蚕食、侵占国有林场土地。

据知情人介绍，2018年，宝日呼舒村多名村民在中和西林场纳林沟作业区开垦种植，打井灌溉，总面积达3000余亩。被举报后，村民已不在此处种植。

记者来到该地块，地面已经长出稀疏杂草，被开垦痕迹依旧明显，残留着大型机械化作业的深坑和农膜、滴灌管。

开垦后的土地留下机械作业痕迹。人民网李茹玉摄

“村民说这块林地以前是村集体的地，后来划拨给林场，现在他们又想要回去开垦。”上述知情人说。

鄂尔多斯市人民政府行政复议书显示，1972年，中和西公社将面积为6万亩的集体土地划归中和西国营林场，作为造林育苗用地，其中包含宝日呼舒村的集体用地。

监管之困

在林场职工们看来，林场内毁林开垦现象之所以发生，是因为林场对外承包林地。他们回忆，自1992年达拉特旗人民政府将白土梁林场划定为自收自支的事业单位以来，林场便开始不断“卖地”。

公开资料显示，上世纪80年代初开始，国家将国有林场逐步下放；90年代开始，国有林场进一步转为自收自支的事业单位。在此背景下，不少国有林场开始“找饭吃”。

“找饭吃”是达拉特旗两个国有林场的真实写照。王双喜说，林场以租赁土地的方式跟企业合作，那时能找来一个投资商不容易，只想把他们留下来。

在杨朝霞看来，国有林场的垦殖问题同林场改制密不可分。自收自支，管理权下放，林场对外承包，相关监管并没有到位，这就导致大量对外承包的林地被开垦成耕地，生态功能受损。

“目前林场经管区域内的绿化覆盖率已经够了，工作重点也就随之调整，转变到了更新改造老化树木，大力营造生态林、经济林，以及搞活林下经济上来。”张俊生曾在《春归库布其》一书中提到。

据内蒙古新闻网报道，2013年，白土梁林场为了加大营林力度，提高林分质量，搞活林下经济的发展，采取了“林场+企业+农户”的合作造林模式。

2015年3月，新一轮的国有林场改革正式启动，旨在建立有利于保护发展森林资源、改善生态民生、增强林业发展活力的国有林场新体制。截至2019年底，4855个国有林场改革任务全面完成。

达拉特旗国有林场在此背景下完成了改革。王双喜表示，2019年，国有林场改革任务全面完成后，对外承包的地块问题依旧存在。“这是历史遗留问题，我们也很头疼。”

毛玉华称，白土梁林场总面积20多万亩，自林场对外承包林地后，承包出去的林地种上了农作物，林地变成了“耕地”。王双喜则表示，自上世纪90年代以来，白土梁林场和中和西林场共对外承包的土地3万余亩，仅2000亩种植农作物。

白土梁林场二道水泉作业区内的“天保工程管护区”标识。人民网李茹玉摄

记者注意到，为规范林业和草原行业管理秩序，达拉特旗林业和草原局在2019年曾印发《全旗林业和草原系统开展行业乱象专项整治行动方案》，严厉打击2013年以来非法开垦林地、非法占用使用林地和滥砍盗伐林木等违法破坏森林资源行为；严格林地用途管制，规范建设项目使用林地。

地处库布齐沙漠边缘的白土梁林场和中和西林场，设有“天保工程管护区”“国家级重点公益林”的标识。

置身林场，抬眼望去，金色的沙丘绵延起伏，向远方延伸。村民担心，沙退人进后，沙漠会再次吞噬这片土地。（文中毛玉华、周建伟、杨新国均为化名）