行政法专家马怀德：区划变更应听取公众意见，尊重地方自主权

潮起潮落，伴随着各地社会经济发展，关乎区划调整这一深远命题的讨论从未停歇。

行政区划原本是国家为了巩固政权统治，而对国土进行划分，建立相应的政权机关进行分区管理的行为。但随着国家的发展，行政区划的结构和划分逐渐开始对一个国家的经济、社会、民族、文化等诸多领域产生影响。

2015年，河北、辽宁、江西、湖南、山东等多个省份相继出现撤县设区、撤县设市的情况，尤其在安徽和江苏局部地区，出现了剧烈甚至彻底的区划变更。

但是，每一次行政区划变更背后的法治问题却鲜有人提及。

近日，中国政法大学副校长、中国行政法学研究会会长马怀德教授在《行政法学研究》杂志上撰文指出，现有依据的简单化、滞后性以及法律体系的断层，使得我国行政区划管理工作时常处于无法可依的境地，严重影响了行政区划的日常管理工作。

他呼吁，梳理清楚当今行政区划变更面临的主要法律问题，加快制定《行政区划法》，是完善行政区划变更制度、使区划设置与经济社会发展相适应的当务之急。

“新型区划形态已突破《宪法》规定”

近年来，许多地方的行政区划建置与地方经济发展不协调、不适应的问题日渐突出，在一定程度上制约了当地经济社会的发展。

也正是如此，越来越多的地方政府向国家申请变更行政区划建置，为经济发展创造更加有利的条件。

大规模的区划调整已有先例。例如，20世纪90年代以来，许多省、自治区进行“市地合并”改革，行政公署都变成了市；再如20世纪80-90年代，大量的县升格为市，在国家叫停“县改市”后，大量的县又变为区。

此外，我国的行政区划制度本身也在不断发展，“地级市”、“县级市”、“副省级市”、“管委会”等新区划形态不断涌现。

据马怀德介绍，目前，规范我国行政区划的主要程序依据是国务院于1985年发布的《国务院关于行政区划管理的规定》（以下简称“《规定》”）和民政部2004年发布的《民政部关于行政区划调整变更审批程序和纪律的规定》。“但二者作为现行行政区划变更的主要规定，内容显得过于简陋、滞后”。

事实上，他指出，长期以来，我国对行政区划的管理多依赖于政策和行政手段的调控，依靠中央政府和省级政府的审批，缺乏法治思维和依法管理的依据。对行政区划实行政策调控有利于中央对地方、上级对下级的控制，但其缺乏稳定性和可预期性，随意性较大。

作为中国首位行政诉讼法博士，马怀德直接参与了《立法法》、《行政许可法》、《行政强制法》等多部法律的起草工作，也多次为各部委和地方政府作依法行政讲座。

马怀德表示，我国行政区划的设置早已脱离了《宪法》的规定。例如，地级市管辖区县、直辖市管辖自治县、市和市辖区管辖乡镇等都是《宪法》没有规定但又普遍存在的。

他提出，在法治国家，行政区划的有关事项，均由一国《宪法》或宪法性法律加以规范。但因为《宪法》的层级太高且不易修改，就使得实践中时常产生一些行政区划的设置是否违宪的争议。不论地级市管辖区县体制在客观上的利弊，地级市管辖区县在法律层面是否符合我国《宪法》的规定，也存在很大的争议。

“隔级决定有利于统筹规划，但也影响地方自主性”

依据《宪法》规定，国务院决定省、自治区、直辖市的区域划分，决定自治州、县、自治县、市的建置和区域划分；省、自治区、直辖市的人民政府决定乡、民族乡、镇的建置和区域划分。

这被称为“隔级决定”，也是我国行政区划变更的主要制度。

在实践当中，我国行政区划的变更绝大多数情况下都是有权机关依据地方的申请，从而作出变更行政区划的决定。但有时，上级需要从战略发展、区域经济协调等角度，对所辖区域作出统一规划和部署，从而主动变更下级的行政区划。

主动变更与依申请变更在审批主体、程序等方面都有所不同。它往往是上级权力机关或行政机关从区域发展的大局出发，在下级权力机关和行政机关未申请变更行政区划的情形下，直接变更下级行政区划的建置和区域划分。

马怀德表示，“从理论上讲，隔级决定更有利于统筹规划，均衡地方的利益博弈。但在实践中，隔级决定也影响了地方对区划变更进行自主管理和决定的权力，产生了很大的负面作用。”

以2010年北京市东城区与崇文区合并、西城区与宣武区合并为例，马怀德提出，虽然这次区划调整由中央直接决策，北京市委具体组织实施。但是，直到国务院下发《国务院关于同意北京市调整部分行政区划的批复》，北京市人大及其常委会都未得到任何表达意见的机会，北京市的其他国家机关和绝大多数市民也不知情，有种“突然”的感觉。

在马怀德看来，这次北京市行政区划的变更就暴露出隔级决定忽视地方权力机关自主管理权的问题，“在隔级主动变更的情形下，应当尊重地方的自主管理权，由地方权力机关对本辖区范围内的重大事务作出最终决定。如国务院将北京市东城区与崇文区合并，将西城区与宣武区合并时，应当由北京市人大常委会作出最终决定。”

目前，我国行政区划的变更主要依靠行政机关的申请、审批等内部程序，并不对社会公众开放，缺乏民主参与和论证等环节。北京2010年的区划调整也暴露出这方面的问题。

马怀德指出，对我国而言，建立行政区划变更的公民参与机制，应通过信息公开和听取公众意见的程序来实现。信息公开和听取公众意见是现代法治政府在制定公共政策、决定公共事务或采取对公众有影响的行动时必须遵守的程序。

“我国传统上行政区划的管理权主要集中在中央政府，目前这种集权的管理模式已不太适合区域经济社会的多样化、差异化发展需求和民主理念，暴露出诸多弊病，需要改革。”他建议道。