理论动态丨“影子教育”及其治理

2021年7月24日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》由新华社公布。

《意见》要求，切实提升学校育人水平，持续规范校外培训（包括线上培训和线下培训），要在一年内有效减轻学生过重作业负担和校外培训负担（“双减”），减轻家庭教育支出和家长相应精力负担，并在三年内取得显著成效，明显提升人民群众的教育满意度。

关于从严治理、规范校外培训行为，《意见》具体提出：坚持从严审批机构，各地不再审批新的面向义务教育阶段学生的学科类校外培训机构，现有学科类培训机构统一登记为非营利性机构；规范培训服务行为，建立培训内容备案与监督制度，制定出台校外培训机构培训材料管理办法，严禁超标超前培训；强化常态运营监管，严格控制资本过度涌入培训机构，坚决禁止不正当竞争，坚决查处行业垄断行为。

《意见》出台的一个重要背景是，近年来大量资本涌入义务教育阶段的培训行业，展开“烧钱”大战，广告铺天盖地，对全社会进行“狂轰滥炸”式营销，各种贩卖焦虑式的过度宣传，违背了教育的公益属性，破坏了教育正常生态。

因而，对义务教育阶段校外培训实施从严治理和规范是必要的。但显然，治理这个行业绝非“从严”那么简单。

“影子教育”及其全球扩张

义务教育阶段的“校外培训”，又有“课外教育”、“校外教育”、“课外补习教育”等称呼，是指在正规学校教育之外，由各种社会文化教育机构和社会团体，利用学生的课余时间，对其实施的一种有目的、有计划、有组织的教育活动。

这一类教育在国际学术界一般被称为“影子教育”（shadow education），上世纪九十年代初由两位美国学者David Lee Stevenson和David P. Baker命名。之所以有此称谓，系因其存在方式是作为由公立和私立学校组成的学校教育系统的补充，其规模和模式也随主流教育系统规模和模式的变化而变化。

影子教育主要有三个特征：一是补充性，即针对已经在学校教过的科目的补习；二是私有性，即由企业或个体提供的以营利为目的的补习，而非由公共教育经费提供的或志愿性质的补习；三是集中于学术科目，即针对语文、数学、英语等文化课而非艺术课展开补习。

作为与主流学校教育平行的一种教育形式，影子教育已经成为全球普遍的教育现象。

2004年发表的一项研究显示，韩国小学到高中各教育阶段分别有83%、75%和56%的学生参加课外补习。2008年发表的一项研究称，越南高中学生参加补习比例达到77%。在日本，影子教育主要表现为“塾”和“预科学校”这两种教育机构，2012年，有41.9%的小学生，70.2%的中学生以及33.8%的高中生在“塾”学习。2014年发表的一项研究称，在中国香港，初三和高三学生参加课外补习的比例分别达到53.8%和71.8%。

与东亚和其他地区相比，欧洲地区影子教育起步较晚，但自上世纪年代九十年代以来也日渐盛行。2009年完成的一项研究称，在欧盟，学生补课比例最高的国家是希腊，补课率达到了74.9%;最低的是挪威，为8.2%。

欧盟委员会曾委托香港大学教育学者马克·贝磊（Mark Bray）就欧盟的影子教育进行研究，由此形成的调查报告《影子教育的挑战》（The Challenge of Shadow Education）于2011年出版。该报告显示，欧盟学生每周进行课外辅导的时间为一般1至6小时，也有很少数学生达7至10小时。据这份报告，2007年，法国的家庭补课支出达22亿欧元。2008年，希腊、德国的家庭补课支出分别达9.5亿欧元、15亿欧元，其中希腊家庭的补习支出占到当年该国政府对中小学教育开支的20.1%。

马克·贝磊在2020年发表于中国的一项研究中表示，自该报告2011年出版至今，“影子教育更加普遍，相关问题也变得愈加复杂”。

影子教育治理策略的四种类型

对待影子教育，世界各国家和地区存在多元化的规范治理方式，有学者将影子教育的具体治理策略分为严厉禁止型、严密监管型、积极鼓励型以及自由放任型四类。

严厉禁止型，是指政府禁止所有以营利为目的、具有商业性质的课外补习（为特殊需求学生提供的辅导除外) 。这一类型的代表是2000年以前的韩国。严密监管型，是指政府长期扮演“干预者”的角色，通过颁布法律法规、调控经济、改革相关制度等方法管控市场，以减少课外补习带来的负面影响。这一类型的典型国家是日本和21世纪以来的韩国。

积极鼓励型，是指政府认为课外补习能作为学校教育的积极补充和辅助，采取鼓励课外补习发展的态度，并通过立法的方式引导课外补习提供标准化服务，进行市场化运作。这一类型的典型国家是美国、法国及新加坡。自由放任型，是指政府虽然意识到了课外补习的问题，但因为干预有难度或者无暇顾及而选择忽视它，从而放任补习滋生蔓延的政策类型。欧洲的许多国家采用该模式。

以下着重介绍属于亚洲发达地区，且与中国在文化传统上相近的韩国、日本治理影子教育的一些具体做法和经验。

从禁止政策到公平政策：韩国经验

在社会文化环境方面，韩国社会深受儒家思想影响，崇尚竞争的精英主义文化。教育资源环境方面，上世纪前期的战乱破坏了学校的设施及设备，致使教育资源短缺。上世纪六七十年代，韩国中学数量有限，升学竞争激烈，课外补习成为学生竞争优质学校资源的途径。

升学考试制度方面，韩国政府通过调研发现，市场无力约束补习行为，其根源是不合理的升学考试制度，于是取消了初中入学考试（小学升初中实行区域抽签制），推行“高中平准化”政策（消除重点学校、重点班，将全国的公、私立高中划至学区，通过国家会考的毕业生可按学区确定就读学校），推行大学学业能力考试等政策，但收效甚微。

为此，韩国政府决意严整课外补习，1980年起实施了以“禁止一切非法影子教育”为中心的影子教育治理政策。具体措施包括：取消个别大学的招生自主权；增加高考次数，缓解国民因高考而产生的焦虑情绪；成立教育管理委员会，规范课外补习秩序；禁止在职教师从事有偿补课，只允许大学生和补习学院提供，但补习学院必须在政府的严格管控下进行；禁止学校组织教育补习。

但政策的实施效果并不理想，影子教育依旧盛行。据统计，1980年到2000年，韩国的补习学院数量从381所增加到14013所，参与学生则从11.8万人增加到13.88万人。

2000年，韩国宪法法院的一个判决，赋予影子教育以明确的合法地位，之后韩国的影子教育扩张加剧。针对新的形势，韩国政府成立的一个专门咨询委员会于当年向韩国教育部提交了《预防课外补习热和改进公立教育的计划》，就影子教育提出了四点治理建议：一是提高学校教育质量；二是扩大对贫困生的财政扶持力度，减轻因家庭经济资本对影子教育机会造成的影响；三是成立专门治理机构，纾解因影子教育造成的负面问题；四是改革高考招生制度，采取“随时招生”、“定时招生”、“追加招生”等多种招生方式。

相较之前的影子教育治理政策，这一计划提出的治理取向有了较大转变，即由消除影子教育的“禁止政策”转向提高学校教育质量、减轻家庭影子教育开支的“补偿政策”。

新世纪以来，卢武铉政府（2003年2月至2008年2月）、李明博政府（2008年2月至2013年2月）相继提出的一系列影子教育治理政策延续了上述计划的大方向。相关政策可以概括为两大相辅相成的方面：一方面，通过推行课程改革、考试制度改革等全面的教育改革政策，着力提升学校教育质量；另一方面，通过提供课外学校服务的政策措施，着力减轻家庭因影子教育而带来的经济负担。

2013年朴槿惠政府上台后，以“幸福教育，培养创造性人才”为教育政策目标，更加强调社会公正和机会均等原则，并针对影子教育采取了以下措施：一是延长幼儿园、小学和初中的课外学校服务时间；二是促进学校教育正常化；三是改革高考制度，扩大偏远地区、低收入阶层学生，以及高中毕业后就业者进入大学的机会。这些政策可以说是对前期“补偿政策”不断深化发展的“公平政策”。

就效果而言，据韩国教育开发研究院（KEDI）统计，2008年韩国影子教育总收入为11万亿韩元（约合611亿元人民币），较2003年下降了近1万亿韩元。韩国教育开发研究院2012年的一项研究报告指出，2008年到2011年，韩国用于教育补习的费用总额依次为20.9兆韩元、21.6兆韩元、20.9兆韩元、20.1兆韩元，2008年到2011年教育补习的参与率依次为75.1%、75.0%、73.6%、71.7%。

上述数据显示，新世纪以来，韩国一度愈演愈烈的影子教育之弊，在卢武铉政府和李明博政府时期，通过实施针对性的改革政策，而在一定程度上都有所缓和。

此外，治理影子教育，使得边缘地区的学生能享受减免或者全免学费参与“课外学校”，缩小了城市与农村教育之间的差距，暂缓了教育资源不平衡不充分的冲突。

市场调节、政府管理、协会自治：日本经验

上世纪七十年代，影子教育在日本兴起，也开始成为一个问题。

日本影子教育兴盛的背景，首先在于，日本是典型的文凭社会，对学历高度重视，大量学生希望进入名校获取高的社会地位，从而导致了激烈的考试竞争。其次，上世纪六七十年代以来，由于学校教育扩招、少子化问题以及学校推行“宽松教育”政策等，导致日本公立教育存在很多缺憾，无法满足家长对子女优质多样教育的需求，因此，家长选择了影子教育。

上世纪七十年代后期到九十年代，据日本教育当局每隔八九年进行一次的调查，日本影子教育有一个参与其中的中小学生比例持续上升的过程，政府对影子教育的态度则由放任演变到加强监督，再演变到与之合作。新世纪以来，日本公立学校与影子教育的关系日渐巩固，影子教育获得了舆论和公众的认可，并成为国家公共教育一部分。

日本治理影子教育的经验，首先在于建立了完善的法律法规作为治理的保障机制。那些法律法规包括教育类法规，主要作用是为影子教育机构发展提供基本保障；经济类法规，主要作用是规制影子教育机构的发展；劳动类保护法，主要用于维护影子教育机构的教师的合法权益，提供基本工作、工资、合同以及健康等方面的基本保障。

其次，形成了市场调节、政府管理、协会自治的多元治理模式。在影子教育发展的最初阶段，在法律法规提供制度保证的基础上，市场发挥着资源配置作用。随着影子教育迅速发展，各部门开始分工协作，逐渐形成了协同治理模式。比如，经济产业省主要是参照相关经济法律法规负责对影子教育机构进行监管，文部科学省主要依据教育法律法规对影子教育机构进行管理。劳动省作为劳动者合法权益保障部门，主要职能是依据相关法规保护影子教育机构老师的合法权益。此外，经济产业省委托第三方机构（全国学习塾协会）引导行业自律。

第三，坚持影子教育与公立教育并举。上世纪七十年代以来，日本政府始终从影子教育机构和公立教育的关系入手，对影子教育进行治理。一方面，日本政府一直关注影子教育的发展动态，在1976年、1985 年、1993 年以及2008 年分别开展全国性调查，了解影子教育机构的参加培训学生数量、师生来源、学生以及家长反馈等基本信息。另一方面，文部科学省注重学校教育改革，不断反思公立教育，改革中小学教育的内容以及考试方式，同时积极发挥影子教育优势，将其作为学校教育的补充，形成学校教育和影子教育双向互动的态势。

中国治理影子教育的下一步

在中国（大陆地区，下同），私有的、营利性的补习属于民办教育的一部分，在官方的统计分类中，属于“民办非学历教育”的一种类型。

中国教育学会发布的《中国中小学课外辅导行业研究报告》显示，2016年大陆地区补习行业市场规模已超过8000亿元，参加补习学生人次超过1.37 亿，补习机构教师规模达700万至850万人。北京大学中国教育财政科学研究所课题组则利用2017 年中国教育财政家庭调查数据，估算出中国补习行业总体规模达到4900多亿元。

据研究机构艾媒咨询2021年2月发布的数据，2020年中国K12（基础教育阶段）课后辅导市场规模已经达到4830 亿元，预计2021 年将达到5710 亿元。

不同数据之间虽然存在一定出入，但都凸显中国庞大的影子教育市场规模。但眼下，面对此番力度空间的“双减”风暴，这一市场和无数从业人员以及相关产业的前途都令人揪心。同样无法安心的还有无数家长。

中国影子教育治理的下一步在哪里？2020年同时担任华东师范大学教育学部杰出讲席教授的香港大学教育学者马克·贝磊在他的上述研究中指出：

“所有国家政府都声称其希望减少社会不平等及帮助弱势群体。然而，如果任由市场力量支配，影子教育系统将维持并加剧不平等。各国政府对这一问题的重视程度是判断其是否真正关心社会不平等问题的一个衡量标准。真正想解决这一问题的政府不能仅仅着眼于影子教育中的问题，而应该明智地从主流学校系统入手。这意味着政府需要提供足够的财力和人力，使学校系统能够充分满足所有学生的需要，从而避免其中一些学生因需求不能被满足而寻求课外补习。”

一句话总结：不能仅仅着眼于影子教育中的问题，而应从主流学校系统入手，使学校系统能充分满足所有学生的需要。答案也许在这里。

参考资料（仅列学报来源）：

张薇：《席卷全球的影子教育： 校外培训的发展态势与治理模式》，《全球教育展望》2021年第11期

高惠蓉、郭姝娟：《国外规范与治理课外补习的经验及启示》，《中国教育学刊》2021年第8期

张志君：《“影子教育”规制刍议》，《教育传媒研究》2021年第3期

杨婷、黄文贵：《当前中国校外培训机构的规范与治理》，《教育学术月刊》2020年第9 期

潘冬冬、王默：《改革开放以来我国影子教育的发展演变与反思》，《教育学术月刊》2020年第9 期

于金申、贾利帅：《日本“影子教育”的治理与启示》，《当代教育科学》2020年第4期

马克·贝磊：《欧洲地区影子教育研究：发展态势、动因及政策启示》，《全球教育展望》2020年第2期

疏仁美、周林、邓灵福、丁书茂：《关于影子教育全球化扩张的原因及影响的思考》，《教育观察》2019年第18期

周霖、周常稳：《韩国影子教育治理政策的演变及其启示》，《外国教育研究》2017年第5期

翁秋怡：《“影子教育”研究述评：需求、效果及公平性讨论》，《教育经济评论》2017年第2期

杨洪亮：《欧盟“影子教育”初探》，《教育科学》2012年第4期