世局2016｜缅、菲、越的政局变动与对华政策走向

【编者按】

2016年，中美关系、朝核问题、恐怖主义、俄美间的较量，这些国际热点将会有什么新的发展？1月23日，由上海社会科学院国际关系研究所、上海市美国问题研究所主办、东方早报/澎湃新闻协办的“2016：国际形势前瞻与中国角色研讨会”在上海社科院举行，京沪两地20余专家与会。近日，外交学人栏目陆续刊发与会专家在研讨会上的演讲稿。

2016年，东南亚的三个国家缅甸、越南、菲律宾的政局均将发生变动。

缅甸已于2015年11月完成总统选举，获胜的全国民主联盟将于2016年3月上台执政。

2016年1月，越南共产党召开十二大，选出新一届领导人。

2016年5月，菲律宾将举行总统大选，新总统将于6月就任。

这三个国家与中国均有重要利益关联，其对华政策的走向一直受人关注。要对此有一个准确的把握，就必须把握好这三个国家政局变动的性质。

越南当前进行的是执政党内部的领导人交替，菲律宾是定期选举后的政府更迭，而缅甸政权更替背后实际上是国家转型。

不同性质的政局变动，结合这些国家各自的对华利益，将会产生不同的政策后果。

一．越南领导集体交替对中越关系的影响

越共十二大于1月28日闭幕。根据最新消息，现任总书记阮富仲成功连任，而一直被视为其强劲竞争对手的总理阮晋勇在此前已退出角逐。

在西方分析家眼中，阮富仲是亲华的保守派人士，而阮晋勇则是亲美的改革派人士。但是，考虑到越南体制的特殊性，其对华政策主要受以下两方面的影响，而不是仅仅是总书记的个人因素起作用。

一是越南一直强调国家利益而不是意识形态利益。

中越在维护共产党的执政地位、反对西方的和平演变方面具有共同的利益，这构成了维护两国利益的党际纽带，并且在不少时刻成为维护国家间关系稳定的桥梁。

但中越在国家利益层面存在一定的冲突（主要是南海争端）。中越关系的走向在很大程度上取决于两国如何在这两个目标上保持平衡，但不可忽视的一个总趋势是越南方面对国家利益的强调要高于对意识形态利益的强调。

例如，此次越共十二大文件就强调在国际法、平等、互利基础上确保最高国家利益的重要性。

之所以如此，一来是因为南海对越南的极端重要性，相关海洋经济产值占到越南国内生产总值的近一半；二来是越南党的集权色彩历来不浓厚，意识形态色彩被强调得不多。

二是越南领导集体间的合力而不是越共总书记单独决定了越共政策。

越南共产党一直实行集体领导体制，由总书记、国家主席、国会主席和总理共同领导国家。

此次阮富仲虽然留任总书记，但阮晋勇在党内、军内的影响仍然存在，特别他支持的候选人大批进入中央委员会甚至是最高领导集体。所以，未来我们不但要看新总书记的政策倾向，还要看其他几位领导人的政策倾向及其合力的结果。

综合以上两方面，笔者以为：越南对华政策仍将大致延续以前的思路，即对党际关系主要是起着一种“托底”的作用，让双边关系不致太过恶化。但南海争端等事态的走向仍是影响中越关系的决定性因素。如果争端管控不好，双边关系不但不会好到哪里去，还可能面临新的挑战与恶化。

所以，中越之间的党际纽带虽然必要但远不足够。中国如果主要依赖党际关系来管控中越关系，而在政府间关系层面以及南海议题本身上没有新对策新举措的话，对越工作不免被动。

二．菲律宾政府更迭与南海政策的可能变化

对于定期通过选举更换政权的国家来说，其内部的政治生态特别是政党生态在很大程度上决定了其内外政策的变化。例如，美国的民主、共和两党在许多政策理念上对立，一旦政党轮替，相关政策也出现钟摆式变化。

菲律宾采用的基本上是美式的民主制度，但存在一些重要的不同。

第一，菲律宾没有成熟的政党制度。虽然政党众多，但基本上都是选举党，而不是理念党。多数政党都没有自己明晰的政治方针与政策纲领，选举成败在很大程度上决定于候选人的个性、知名度以及所拥有的选举资源。所以，菲律宾政府更迭以后政策是否变化往往不取决于执政的政党，而取决于新上台领导人的个人认识与倾向。

第二，菲律宾总统任期六年，不能连任，加上菲律宾的民族性格，决定了选举出来的领导人多从近期打算，缺乏长远的战略规划，政策因此常常多变。

此次选举可能是菲律宾“剧情”最为复杂也最缺乏可预见性的一次大选。

阿基诺三世总统支持的候选人罗哈斯政绩与魅力均有限，当选的可能性不大。

原来民望很高的政治新秀格丽丝·傅的选举资格正在受到质疑，而副总统比奈最初呼声最高，后被腐败丑闻拖累，但现在又显示出支持率上升趋势。

而个性政治强人、达沃市长杜特地也一度成为呼声最高的候选人。加上菲律宾人比较感性，容易受情绪与即时性因素的影响。现在很难判断大选最后一天的投票情况。

但可以确定的是，总统大选不可能改变菲律宾社会在政治、文化、社会层面的亲美这一基本面。所以，新政府仍然会维持与美同盟这一基本战略。而且，菲律宾民族不擅长搞大国平衡，即使是阿罗约时代，仍然以与美同盟政策为基轴。

如果比奈与杜特地上台，由于他们对华政策相对务实，愿意与中国开展经济方面的合作，在南海问题上也能通过谈判沟通。

哪怕是格丽丝和罗哈斯上台，考虑到中菲关系僵持已久，采取新政策也是完全可能的。

即使中菲两国在历史文化、意识形态、政治制度方面均不相同，但唯一的障碍只是南海争端，只要这方面的问题缓和了，双边关系即可全面恢复。

三．缅甸国家转型与中缅向正常国家间关系转变

一般而言，国家转型可能导致内外政策发生根本性的变化。但内政和外交还是不一样，内政转变是基础，必定要发生变化，否则就不叫国家转型。外交转变则是内政变化导致的结果，因为一个性质完全不同的政府可能采取完全不一样的对外政策。

但内政转型并不是决定外交政策变化的全部因素，特别是对缅甸这样中小型国家来说，内政对外交的“溢出”效应不但受到其实力的限制，而且被地缘政治等国际环境因素所框定。

从以上因素分析，缅甸新政权或将奉行比较均衡的大国外交政策。这是因为，昂山素季领导的全国民主联盟具有强调民主等亲西方的意识形态，中国与缅甸之间不再存在意识形态方面的相近性与纽带，从而成为一种强调国家利益的正常国家间关系。

但是，出于经济建设等现实角度考虑，新政权也无法与中国拉开距离。新政府在民主的口号下上台，但必须在经济建设上取得实绩才有能巩固其执政地位。

可以预计美国、日本会加大对缅甸新政权的支持力度，但毕竟中国作为其最邻近国家的优势无可取代。

而且，从地缘政治上看，美国、日本与缅甸相距遥远，而中国则近在咫尺。在边境少数民族事务等方面，缅甸也有赖于中国的配合与支持。

当然，在打通进入印度洋通道、推广“一带一路”方面，中方也需要缅甸，这就决定了两国利益不会因为政权变更而发生大的变化。

事实上，自从昂山素季2011年获释以来，中国就与其进行了频频接触，也建立了基本的互信与良好的互动。

因此，2016年的中缅关系将从一种特殊的双边关系转型为正常的国家间关系。脱离了意识形态等方面考虑、建立在国家间利益基础上的正常国家间关系能够更为持久。

（李开盛，上海社会科学院国际关系研究所副研究员）