赛迪智库｜发达国家财政资金支持创新载体的方式与启示

近年来，全球制造业创新体系和创新模式发生一系列深刻变革。为应对国内国际复杂严峻形势，美国、德国等发达国家加强构建以新型创新载体为关键节点的协同创新网络，来全面提升制造业竞争力。其中，政府财政资金支持作为创新载体重要手段，贯穿了创新载体建立和正常运营的全过程。今年是中国开启下阶段制造业创新中心建设的关键一年，合理借鉴发达国家的财政支持措施，有助于促进中国财政资金的高效使用，更好开展制造业创新中心建设。

一、发达国家创新载体建得怎么样

目前，美国、英国、法国、德国和日本的创新载体建设持续推进，已取得一定进展和成效。美国政府自2012年开始积极构建制造业创新网络，截至2021年8月共投资建设了16家制造业创新中心；英国政府加紧建设“产业技术创新中心”，已建有9家“弹射中心”；德国弗劳恩霍夫应用研究促进协会是当前世界上最高效的技术转移创新驱动力量之一；法国“卡诺研究院网络”是法国科技创新体系的重要组成；日本科学技术振兴机构已成为日本科技成果转化体系中的重要力量。典型发达国家的创新载体建设情况如表1所示。

表1  典型发达国家的创新载体建设情况汇总

数据截至2021年8月 来源：赛迪智库整理  

二、政府财政支持创新载体的三大方式

通过研究梳理，典型发达国家创新中心中政府资金支持方式主要分为三类：一是以政府拨款为主的投资方式，主要以日本科学技术振兴机构(JST)为代表；二是先政府扶持后自主筹措的投资方式，以美国“制造业-美国”计划中的制造业创新中心为代表；三是以竞争性收入为主的资助方式，代表创新载体有英国弹射中心、德国弗朗霍夫研究院和法国卡诺研究所。

政府拨款为主的投资方式。日本JST致力于振兴科技并促进新技术创新，业务包括新技术研究，主要由社会技术中心、战略性创造事业本部与研究开发战略中心等部门完成。机构经费年预算收入在一千亿日元以上，来源主要由两部分组成，即政府拨款和业务收入，其中政府拨款占比大于九成，业务收入主要包括技术转让推介费、技术使用费等。政府拨款主要应用在以下三方面项目，即关系国家未来的科技研究、国际上创新难度较高的研究和培育独创性研究成果等。

先政府扶持后自主筹措的投资方式。该方式以美国“制造业-美国”计划为代表。美国的科技创新得益于政府、学界、商界三者协同合作，其中联邦政府提供基础设施、基础研究资金等必要公共支撑。创新中心筹建初期资金主要来自联邦政府与私有部门，两者投资比约为1∶1。政府出资额约为0.7-1.2亿美元，投入逐年递减，且主要集中在中心设立的前5-7年。如数字化制造和设计创新中心筹建中，伊利诺伊州政府与市政府提供0.26亿美元启动资金，美国国防部跟投0.7亿美元，后吸引社会资本0.74亿美元。科研成果共享时，根据注资金额，各层级单位将获得不同权益。联邦资助到期后，多数中心将自主筹措运营资金，创收手段包括但不限于会员费、收费服务活动、合同研究或产品试制、技术转化项目筹资、知识产权使用费、捐款等。届时，中心将脱离联邦财政支持，实现持续性独立运转。

竞争性收入为主的资助方式。该方式比较有代表性的创新载体有英国弹射中心、德国弗朗霍夫研究院和法国卡诺研究所。这类创新载体经费来源分为竞争性与非竞争性收入，并以竞争性收入为主。以英弹射中心为例，中心经费主要来自企业合同收入、公共和私营部门共同资助的合作研发项目，以及政府直接下拨的核心补助三大类，且三类收入均约占中心总收入的1/3，其中前两部分即为竞争性收入，后者为非竞争性收入。竞争性收入主要用于项目启动与人力费用。非竞争性收入由国家技术战略委员会提供，中心每年可获500万-1000万英镑，支撑周期为5-10年，这部分资金主要用于建设基础设施及购置设备。不同国家创新载体间，投资形式也存在细微差异，如法国卡诺研究所充分利用研究机构原组织或者上级组织渠道获得的机构经费，而非如英国、德国机构投资建立全新体系。 

三、三类方式的利弊分析

国家资助为主的方式，利于填补投资市场失灵的研究领域，弊在于创新中心易产生政府资金依赖。此类强化了政府的评估与监管，在推动科技创新事业发展的同时兼顾了国家利益。此投资方式适于专注基础研究领域或前瞻性科研领域的创新中心，这类中心由于孵化、开发处于早期阶段、有较高研究风险的技术，短期内很难创造收益，仅靠创新载体自筹难以为继，需国家财政长期持续扶持，支撑后续的技术研发与科技成果转移、转化需求。但这类投资方式国家资金投入巨大，无疑增加了政府财政的压力，且政府财力情况也将限制研发项目经费投入，影响科研成果的产出，同时缺乏有效市场竞争，影响创新中心活力。

先政府扶持后自主筹措方式，利在于实现了市场、政府资金投入的优势互补，弊在于政府撤资后的可持续发展能力参差不齐。创新中心经过前期政府扶持正常运转后，资金完全依赖自筹与市场运作，兼顾实现政府资金支撑和市场资金投入双方的优势。但不同创新中心对政府资金支持的规模、周期等需求不同，一刀切的资金支持方式会使一些创新载体的可持续发展能力受限。一方面，以充分竞争行业领域为主的创新载体，若仍长期依赖国家财政势必造成其市场竞争性变弱。另一方面，基础研究领域的创新载体，短时间内自负盈亏存在困难，需要政府长期的资金支持。

竞争性收入为主的资助方式，利在于充分发挥市场优胜劣汰的竞争优势，弊在于缺乏竞争性收入的基础研究类创新中心生存艰难。此类方式中，政府、企业、机构多种投资方式并重，利用政府财政有限的投入，拉动产业长期深度合作，推动中心运营发展。适用于即有基础研究又有短期内可创造市场收益项目的综合类创新中心，如光电子创新中心、稀土功能材料创新中心等。然而，这种投资方式对于专注于基础研究领域、竞争性收入不高的研究中心同样不适用。

四、几点启示

一是坚持政府引导和监管地位，政府资金动态投入。结合中国国情，发挥中国集中力量办大事的整体优势，前期以政府为主体出资扶持创新载体建设，统筹基础设施建设，强化政府评估和监管的作用，推动科技创新事业发展，同时兼顾国家利益与市场需求。随着创新载体运转逐渐成熟，运营状况走上正轨后，参考德国弗朗霍夫研究院政府投资模式，政府资金重点支持前瞻性基础研究、技术创新基础设施建设、中试产线建设、共性技术研发、标准制定、人才引育等。同时，政府每年基本投资同创新中心上一年收入相匹配。建立利益共享、风险共担的长效机制。

二是支持多元化投资方式引入，促进创新载体持续良性运转。借鉴美国制造业创新中心运转模式，通过会员费、知识产权使用费等多种形式获取收入。发挥财政资金的杠杆作用，实现社会资本、产业资本与金融资本向创新载体集聚，激发市场主体创新活力。发挥产业引导基金和银行金融产品资源整合、风险分散、管理监督等作用，鼓励探索多元化的融资渠道，引导社会闲置资本转化为投资，支持制造业创新中心建设，提高社会资源利用率。多元化投资方式即满足了创新载体的正常运营，激发创新载体活力，又可以在一定程度上减轻政府财政负担，实现创新载体良性发展。

三是鼓励竞争性收入作为重要支撑，强化创新载体创收能力。弹射中心、弗朗霍夫协会和卡诺研究所均以合同科研的形式推动中心和企业建立伙伴关系，其中卡诺研究所还启用原组织渠道资金，利用较少政府投资，撬动更大资金杠杆，拉动产业合作。企业利用合同收入等竞争性收入参与到创新中心的协同创新和运营中。同时，可参考法国政府提供研发支出税收抵免等优惠政策。

（作者刘婧、何颖、张原均来自赛迪智库）