人口志｜退休年龄改革需要社会观念变革与制度实践创新

延迟退休需要整体性的制度和政策的配套。图为2021年8月23日，江苏淮安市，老人们在位于市中心的楚秀园晨练健身。 视觉中国 图

我国“十四五”规划和二〇三五年远景目标纲要明确，要“实施渐进式延迟法定退休年龄”。退休年龄改革事关国家社会保障和公民劳动就业以及广大劳动者的切身利益，是一项十分重大和非常敏感的制度安排和公共政策，其推进和实施需要经过科学研究和慎重决策。

本文从重新认识和定义老年人的认知层面、保障老年群体经济参与权利和拓展老年人自我发展需求等更宽阔的宏观视角讨论这一议题。

一、我国退休年龄的历史变革

19 世纪 80 年代德国建立了世界上第一个退休和养老金制度，此后逐渐成为世界各国在工业革命以后，为适应现代社会化生产模式和社会风险集中管理而建立的现代管理制度，并历经一百多年不断发展完善。

我国现行法定退休年龄的规定始于 1951 年政务院颁发的《中华人民共和国劳动保险条例》。《条例》规定，男性职工的退休年龄为 60 周岁，女性职工为 50 周岁，1955年国务院颁发的《国家机关工作人员退休处理暂行办法》中增加规定女干部的退休年龄为 55 周岁。

1978年5月24日第五届全国人民代表大会常务委员会第二次会议原则批准的《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》仍然沿用此前的规定，但对特殊工种和岗位的提前退休做了补充说明：从事井下、高温、高空、特别繁重体力劳动或其他有害身体健康工作的，退休年龄男性为年满55周岁，女性为年满 45 周岁；因病或非因公致残，由医院证明并经劳动鉴定委员会确认完全丧失劳动能力的，退休年龄为男性年满50周岁，女性年满45周岁。

此后，我国再也没有就退休年龄政策进行过重大修改。

2013年11月，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确要求“研究制定渐进式延迟退休年龄政策”。2015年3月10日，时任人力资源和社会保障部部长尹蔚民在十二届全国人大三次会议举行的记者会上表示：“人社部将向社会公开延迟退休改革方案，通过小步慢走，每年推迟几个月，逐步推迟到合理的退休年龄”。2020 年 11 月 3 日发布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出“实施渐进式延迟法定退休年龄”。2021年2月26日，人力资源和社会保障部副部长游钧在国新办发布会上表示，相关部门正在研究具体的改革方案。2021年5月31日召开的中共中央政治局会议强调，“要贯彻落实积极应对人口老龄化国家战略，加快建立健全相关政策体系和制度框架。要稳妥实施渐进式延迟法定退休年龄”。

至此，延迟退休已进入实质性推行阶段，改革方案呼之欲出，引发社会广泛关注。

一个不容忽视的时代背景是：1963年是中国人口出生的高峰年，当年出生了2900多万人，此后近十年间，每年出生人口都在2500万以上。到2023年，1963年出生的男性就将满60岁，会大量退休。届时和之后，本已脆弱的养老金体系将遭遇一个巨大的短时冲击。也就是说，未来数年，改革的机会窗口期即将关闭。

尽管官方态度积极，但延迟退休的民意基础一直较为薄弱。相对陈旧的社会观念和认知混沌成为实质性推进退休年龄改革的思想桎梏。一场全社会对老年人价值与劳动权利再认识的思想革命迫在眉睫。

二、低龄/准老年群体劳动就业意愿与能力现状考察

首先，低龄老年群体在业率超三分之一，准老年群体对劳动就业的意愿较为强烈。

老年在业人口是指从事一定社会劳动并取得劳动报酬或经营收入的老年人口。老年人口在业率是反映老年人力资源利用和供给状况的重要指标，也在一定程度上刻画了该群体的劳动就业意愿。

2017年我国老年低龄和准老年群体的在业状况见表1。由数据可知，2017 年全国60岁及以上老年群体（现行定义下的老年人）有超过20%仍从事有报酬的工作或劳动；其中，60至64 岁组的低龄老年人在业比例超过三分之一。这表明，在当前的社会经济条件和老年人健康水平下，我国低龄老年群体保持着较高比例的劳动参与。

分性别看，老年男性在业比例始终高于女性，其中 60至64岁组的男性高于女性 18.9个百分点；分城乡看，农村低龄老年人在业比例远高于城市，其中 60至64岁组农村老年人在业比例超过一半，城市老年人在业比例也超过20%。

诚然，低龄老年人口在业率的城乡和性别差异与现行城乡退休制度和养老保障设置的二元体系有关，但即便如此，我国城乡低龄老人都有着较高的参与经济活动的意愿，亟需寻求一种更加多元和灵活的劳动就业模式与此适配。

表1. 2017年我国低龄/准老年群体分年龄、性别和城乡的人口在业比例(%)
资料来源:2017年中国综合社会调查(CGSS)数据。

其次，低龄老年群体占劳动总人口的比重近8%，准（潜在）老年劳动人口数量巨大。

根据联合国报告《世界人口展望2019年》公布的中方案预测，2020年我国60至64岁老年群体的人口规模占全部劳动年龄人口（15至64 岁）的比重为7.66%，人口规模约为7751万人；55至59岁人口规模占全部劳动年龄人口的比重上升为 9.76%，人口规模近 9874万；50至54岁组的这一比重更是高达12.20%，人口规模达到1.23亿。

在目前的劳动就业市场和社会保障的制度安排下，如此体量的低龄和潜在老年劳动人口被排除在劳动力市场之外，使得原本可以成为社会财富的创造者成为社会产品的消耗者，其中蕴藏的丰富人力资本和社会资本未能得到充分的开发和利用。

第三，老年群体的健康预期寿命与经济合作与发展组织（OECD）发达国家水平接近，健康素养水平较高。

国民寿命的延长和健康的持续改进是延迟退休的前提条件。据世界卫生组织（WHO）数据，2019年我国人口出生时的预期寿命为77.4岁，健康预期寿命为68.6岁，相较2016年有所延长。人口预期寿命的延长意味着劳动者退休后余寿的延长，对养老保险制度而言则意味着养老金支付期更长。健康预期寿命的延长，意味着延长后的寿命中保持健康状态的余命增加，理论上说可以继续工作的寿命也在增加。

从我国60岁健康预期寿命的绝对值来看（见表2），我国老年人口60岁的健康预期寿命近16岁（15.92岁）。也就是说，从理论上讲，我国老年人60岁之后还可以健康存活的时间为近16年，与美国（16.35 岁）基本持平。而 2019年美国的退休年龄为男女同龄，均为 66岁，分别比我国男性和女性的退休年龄高出6岁和16岁（11岁）。

表2. 2019 年世界主要国家的60岁预期寿命/健康预期寿命
资料来源：根据 WHO 相关数据整理而得。

从60岁健康预期寿命占预期寿命的占比来看，我国已与英国、德国与意大利等OECD发达国家相近（上述几国的退休年龄均大致为66至67岁），仅次于日本、新加坡等东亚和东南亚发达国家，甚至高出美国和澳大利亚等国。这说明我国老年人口健康预期寿命的增长速度快于预期寿命的增长速度，未来健康预期寿命将保持持续增长势头。

我国退休年龄改革的制度安排模式应该充分考虑对上述老年人口健康水平快速提升的现实进行必要的调适，通过逐步延长工作时间更好地开发和利用人口的健康红利。

第四，低龄老年群体受教育程度良好，准老年群体受教育水平超一半达到高中及以上。

受教育水平的提高使得人们进入就业市场的年龄推迟、需要养老金支持的年份增加，同时也意味着人口队列的文化素质和知识水平等与劳动就业相关的人力资本的提升。

2017年中国综合社会调查（CGSS）调查数据显示，我国 60至64岁组老年人受教育程度为初中及以上的比例为53.9%。其中，高中及以上学历的比例为24.3%，说明有超过五分之一的老人教育层次较高。而在准老年群体（55至59岁）中，接受了高中及以上教育的比例升至 68.2%（见表3）。

表3. 2017 年我国低龄/准老年群体分年龄受教育程度占比（%）
资料来源：2017 年中国综合社会调查（CGSS）。

这表明，我国未来即将进入延迟退休的准老年群体具有较高学识水平和再学习能力，有足够的智力水平和知识储备继续从事社会经济活动。

综上可知，我国数量庞大的低龄老年人特别是准老年群体，在主观上有着较强的社会经济活动参与意愿，在生理功能和智力储备上也较大程度上具备参与社会经济活动的客观条件，是完全可以也应当充分开发利用的人力资本。

三、延迟退休政策的制定和实施需要观念变革与制度创新

我国逐步延迟退休政策的实施已是大势所趋，箭在弦上。

但无论最终实施何种退休年龄调整方案，在政策正式施行之前，全社会应就下述几项观念重塑与制度创新达成基本共识和广泛认识。

首先，没有年龄歧视的社会经济参与是老年人的一项基本权利。

2002年4月在西班牙首都马德里召开的联合国第二届世界老龄大会提出了“老年人是资源，年龄就是资产”的观点。老年人自身蕴含的经济产出能力、文化传承和社会价值等资源，是可以通过社会参与的方式呈现并发挥作用的。

在工业化时代，确定退休年龄并给予老年人口养老金是一项重大社会进步，也构成了劳动就业市场和劳动者工资决定的基础。老年人口在逐渐退出劳动就业市场以后能够公平分享社会经济发展的成果，是老年人口的一项基本权利，也可以体现社会公平。老年人口有全面参与社会经济活动的权利。没有年龄歧视的参与是积极老龄化的重要支柱，也是老年人口维持良好健康状况的主要途径。但我们在强调老年人权益保护的时候，通常会忽视老年人参与经济社会活动，包括继续工作和就业的权利。

延迟退休政策当中也应包含保障老年人的社会经济参与权利，避免以年龄为唯一标准的歧视和排斥。延迟退休政策的讨论应更多纳入老年人口基本权益的考量。

其次，延迟退休是激发老龄社会人力资本红利的重要举措之一。

从世界范围的趋势来看，一些发达国家的退休年龄原已普遍晚于我国，仍在进一步延迟其国民的退休年龄。如日本，已在2021年4月通过实施相关法律，将企业员工的退休年龄从65岁提高到了70岁。又如，法国、德国和西班牙将在2023年至2029年期间陆续将领取国家养老金的年龄推移至67岁，英国将从2037年之后逐步将领取国家养老金的年龄上推至68岁。一些与我国发展水平相当的发展中国家如俄罗斯也是如此。

这些国家推动退休制度的改革动力主要是人口预期寿命延长，老年抚养比越来越大，原有的养老金制度无法适应新的人口结构和社会形态。但我们也看到，随着社会经济的发展，人们的生活和劳动条件得到了极大的改善，在寿命延长的同时健康状况也得到了极大改善。这意味着劳动者拥有了更高的健康资本，从而可以大幅度提高劳动生产率，并由此产生新的人力资本红利。这也为这些国家推行延迟退休政策改革创造了条件和空间。

另一方面，延迟退休可以创造新的人口红利。已有研究表明，在60岁以后继续从事一些工作能够对低龄老人的生理健康和精神健康产生积极影响。从生理层面来讲，适度的劳动（包括体力劳动和脑力劳动）相当于参加了一定程度的锻炼，能够促进身体健康。从精神层面来讲，60岁以后的老人继续参与一些工作，在退休金之外可以获得更多经济收入，从而获得更多财务安全感和来自社会的价值认同，也可以维持甚至拓展他们的社会网络，避免与社会经济生活脱节。

第三，以逐步推行灵活的弹性退休制度拓展延迟退休政策的实施空间。

我国目前实行的主要基于现收现付原则的养老金制度，本质上是社会对老年人过去劳动成果的补偿。这种制度设计在人口年龄结构相对年轻、劳动要素对经济增长有较大作用的发展阶段运行良好。但在人口老龄化和现代经济增长动力变化双重因素作用下，现行养老金制度必然是不可持续的。  

在延迟退休年龄这一大方向已确定的背景下，政府可以首先尝试逐步推行灵活的弹性退休制度，即在保证退休年龄下限基本不变的前提下，适当提高部分劳动人口退休年龄的上限值，并尊重个人（被雇佣方）和企事业单位（雇佣方）对退休时间的双向选择，逐步实现退休年龄弹性化，逐渐淡化由国家硬性规定退休年龄的制度安排。

同时，逐步把“退休年龄”的提法转变为“领取全额养老金的最低年龄”，并遵循“早减晚增”（提取养老金的年龄每提前一年，按一定比例减发；每推迟一年，按一定比例增发）原则，用以规范不同退休年龄领取养老金的结构比例，以保障和激励更多老年人口在力所能及的前提下积极参与社会经济活动，尽可能推迟提取养老金，缓和短时间内养老金提取的冲击效应，延后低龄老年群体由生产性人口向纯消费性人口转化的时间窗口的到来。

第四，延迟退休年龄政策的推行应兼顾不同劳动力市场的特征并重视外部环境的变化。

目前学者们在讨论延迟退休与劳动力市场的关系时都是将劳动力市场作为一个统一的整体来对待，并未加以严格区分。

但通常来讲，流动性较差、劳动力就业规模缺乏弹性的劳动力市场比较容易受到延迟退休政策的负面影响。在这样的市场，延迟退休带来的低龄老年劳动力供给增加会导致有限就业空间被挤占，与青年群体的就业形成交集。流动性较好、劳动力就业规模弹性较大、更具灵活性的劳动力市场则受延迟退休政策的负面影响较小。

另外，在某些劳动力市场，新增的低龄老年劳动力需要配给相应的辅助岗位，会由于延迟退休的推行带来新增就业岗位，从而对就业市场带来积极影响。

因此，不同的劳动力市场对于延迟退休的政策敏感度不同，在政策实施中应从受延迟退休政策影响较小的劳动力市场开始试点推行改革。

第五，延迟退休需要整体性的制度和政策的配套。

延迟退休的改革不仅仅是退休年龄的制度安排，还需要对一系列现存制度、政策和项目的整体性改革和完善。

首先，我国目前实施的《老年人权益保障法》明确“老年人是指六十周岁以上的公民”。虽然法律已经规定了老年人口可以提供咨询服务，依法参与科技开发和应用，依法从事经营和生产活动等，但在延长退休年龄的改革过程中，过渡期老年人口参与社会经济活动的权益保障需要更加明确和精准的规定，并且应当涵盖更广泛的法律内容。

其次，考虑到我国老年人有隔代照料孙辈的传统，因目前女性生育机会成本较高，社会托幼服务缺乏，延迟退休年龄可能冲抵全面三孩政策推行的效果。因此，在制定和实施延迟退休政策时，应同时考虑大力发展社会化托育服务、适时出台如“男性产假”、家庭税收减免计划及消除育龄女性就业市场隐形歧视等一揽子配套政策和公共服务。

最后，政府应推动终身学习型社会的建设，对现行主要以休闲娱乐为主的老年教育体系进行适应性改革，鼓励企业和社会组织广泛参与到终身教育特别是老年职业教育中，以帮助老年劳动力在其职业生涯晚期仍能跟上科技发展的步伐并继续具有被雇佣的能力。

（本文原题“退休年龄改革：社会观念的变革与制度实践的创新”，原载《社会保障评论》2021年第3期。经授权刊用，并由作者对原文进行一定删节，具体技术细节请参考原文。）