尼克松时代的国防部长：与基辛格勾心斗角，让越战“越南化”

最近美国国防部长卡特高调登上正在南中国海附近航行的“西奥多·罗斯福”号航空母舰，此举让中美在南海已经出现的紧张局势更加严重。这是自1975年美军撤离东南亚后，在这一地区再度趋于活跃的信号。四十年前，主导美国军事力量撤出南中国海地区的正是尼克松时代的首任国防部长梅尔文·莱尔德。

在美国历届国防部长中。莱尔德并非特别著名的一位。他在1969年上任时，面对的是空前绝后的棘手局面。前任民主党政府给尼克松政府留下了越南战争和国内社会矛盾激化、经济衰退这个烂摊子，国内反战运动和黑人民权运动交相辉映，全国性骚乱频发，内外两大难题搞得美国政府焦头烂额。国防部长需要将美军从东南亚这个世界偏僻一隅撤出来，重新带回到冷战中美苏对峙的主战场。同时，还要在通货膨胀的时代顶住国会削减军费的压力、弥合好国防部内部文官与军方之间的矛盾，结束不得人心的征兵制以缓解国内反战运动的压力。此外，那个时代最耀眼的政坛人物亨利·基辛格还频频在背后向国防部捅刀子，一直试图插手国防部的地盘，尝试架空国防部长。莱尔德正是在此困难时期掌管国防部。

受命于危难

1922年莱尔德出生在内布拉斯加州奥马哈市，少年时代成长于威斯康星州。他的祖父曾当过威斯康星的副州长。1944年大学毕业后，莱尔德报名参加海军，作为一名年轻的少尉在“马多克斯”号驱逐舰上服役，在太平洋战区参加对日作战期间曾两次负伤。战后莱尔德退役回老家投身政治，1952年当选国会众议员后一口气干了十七年。

在国会期间，莱尔德对预算和国防事务兴趣浓厚，在1962年出版过批评美国对外战略的书，表明他在对外问题上是一名强硬的鹰派人物。他的从政目标是干众议院议长，被尼克松选作国防部长实属意外——尼克松原本中意的第一候选人拒绝了邀请，命运将莱尔德推上了这个位置。

麦克纳马拉是第一位彻底掌控国防部的文职部长，但他毁誉参半的集中管理模式在极大提高决策的科学性与效率的同时，严重毒化了文官与军方的关系。同时，麦克纳马拉在越南战争问题上刚愎自用，听不得不同意见，将战争搞成了没有取胜希望的烂摊子后拍屁股走人。

莱尔德在国会时长期任职于众议院军事委员会，对国防事务早有成熟看法。他对国防部长一职的理解是，既要是财务管理人，为总统当好国防部和三军的大管家，也要是一个战略家，制订全球性国防战略。

莱尔德上任后首先针对麦克纳马拉时代留下的弊病开火。他在管理上的理念是“参与式管理”，希望军方在更广泛的幅度内参与到决策中，使文官与军方能够密切配合。这与麦克纳马拉排斥军方、信任“神童”的高度集权式管理风格截然相反。

此前，国防部两个下属部门权力相当大，一个是麦克纳马拉直接用来绕过军方而独立制定年度预算计划和发展规划的系统分析办公室，另一个是负责跨国军事合作的国际安全事务办公室。系统分析办公室引起军方极大反感，国会则利用军队的不满情绪批评国防部。莱尔德对此洞若观火。

按照他的管理理念，将系统分析办公室大幅降格，不再有权提出国防计划和发展规划，仅负责对各军种提出的计划进行分析。但莱尔德并未因噎废食，他同时要求军方用麦克纳马拉所倡导的“系统分析”方法来制订规划和计划，适当利用这种技术和能力。这就极大改善了国防部文职官员与军方的关系，弥合了国防部内部弥漫多年的文武矛盾。

国际安全事务办公室在麦克纳马拉时代俨然国防部自己的“国务院”，直接把持着北约事务和对外军事援助与合作，权力很大，与主管外交的国务院经常产生摩擦。莱尔德将这个部门降为过去的一个影子，涉及外交和北约的问题，都主动交给基辛格去负责，这就极大减少了政府部门之间“狗咬狗”的内斗。

通过对国防部内部的改革和整顿，莱尔德成功修复了肯尼迪时代以来国防部内部文武官员之间的分歧。在他的任期内，国防部长与军方没有什么严重的分歧。这种分歧带来的恶果，曾在越战和入侵古巴这类问题上，使两届民主党政府苦不堪言。

在国防部的对外关系上，莱尔德首先与尼克松建立起正常的上下级工作关系。相比麦克纳马拉和约翰逊的关系，他与白宫并不亲密，莱尔德一直对尼克松手下很多行事诡异的助手并不信任，他曾公开发表声明，要求白宫如果要联系五角大楼，必须通过指定的几个人、经正常官方渠道进行。后来的历史证明这一举措颇有眼光，水门事件事发后，在国会下令展开的独立调查中，尽管白宫办公厅和白宫支使下的中央情报局CIA干了很多违法勾当，但国防部和国防部下属权力很大的秘密情报部门国家安全局NSA却清白地置身事外。

在越南战争后期的困难岁月中，国会里对国防部激烈批评、要求大幅削减军费的反战议员是一个相当大的群体，莱尔德也尽力与国会搞好了关系。尼克松在其两届任期内与国会关系一直糟糕透顶，他最后因为水门事件翻船，很大程度上可归咎于国会的发难。但莱尔德却能凭借过去长期在国会工作的经历和积蓄的人脉为国防部的利益奋战。

国防部长在国会最重要的工作就是争取尽可能多的军费预算。随着越战的逐步降级，莱尔德时代的国防预算降到了冷战开始25年以来的最低点，国会平均每年削减40亿美元军费。从1965年到1974年，国防支出账面上从470亿美元上升到740亿美元，但在同期两位数的通货膨胀下，实际增幅微乎其微。当莱尔德卸任时，军费支出的实际购买力仅及1965年的2/3。在这样苦难的局面下，他在任期内，努力保住并通过了大部分的国防项目，像F-15、F-16战斗机、B-1轰炸机等重要武器发展项目，均是在他任内维持研发并最终研制成功。国会没有否决过莱尔德所提任何一项重要的国防预算要求，这是一个了不起的成就。

与基辛格勾心斗角

在尼克松政府中，与莱尔德关系最复杂的是基辛格。尼克松出任总统前就对雾谷（国务院所在地）充满仇恨，认为那里的人对外软弱、夸夸其谈，喜欢对新闻界大嘴巴泄露政府机密。他决定亲自抓外交，选威廉·罗杰斯做国务卿的目的只限于要他管好手下那群职业外交官们，别给白宫捅娄子，罗杰斯实际只限于当挂名国务卿。

总统要亲自管外交，那么总统国家安全事务助理这个职位就变得非常重要，这个职位相当于内阁副部长，级别并不高，在充当总统在外交和国家安全方面主要顾问的角色之外，还要领导国家安全委员会，这是一个设在白宫、国务院、国防部、中情局这几大山头之间的跨部门协调机构。尼克松挑选了当时还名不见经传的亨利·基辛格出任总统国家安全事务助理。在基辛格的领导下，国家安全委员会规模急剧膨胀，这个部门的权势在尼克松时代达到了历史顶峰。

有的历史学家打比方说，尼克松政府对外政策的决策过程是，尼克松手握方向盘，基辛格负责导航，其他内阁高官要么在后座发牢骚，要么干脆下车。在总统撑腰下，基辛格并不满足于管外交，还想制订涉及军事问题的对外政策，这样，国家安全委员会和国防部的矛盾就不可避免了。

基辛格想把国务卿和国防部长都挤出对外事务圈子，国务卿罗杰斯没费多少力气就被排挤出决策圈，甚至起草书信这种事都轮不到国务院。后来尼克松和基辛格打开中美关系时，国务卿和国务院完全是看客。但是莱尔德却不是好对付的。

基辛格为了绕过国防部直接给军方施加影响，成立了一批涉及处理越战、国防预算政策制订、军备控制和危机管理等不同主题的跨部门委员会，其中包括国安会审查组这个由基辛格任主席，国防部副部长，副国务卿等组成的机构，任务是判断军费开支的变化对政治、经济和社会的影响。由于国防预算在不断变动，这个审查组实质上是对国防政策进行审查。莱尔德在负责审议军费预算的众议院军事委员会混了多年，当然明白基辛格玩的把戏。

据莱尔德时代的海军作战部长朱姆沃尔特海军上将回忆，莱尔德成功地“杯葛”了基辛格试图打进五角大楼的这个楔子。莱尔德的立场是，国防部长是总统任命、国会批准的内阁成员，要为总统和国会负责，而不是为总统的助理负责。他的具体策略是拖延预算的制订，每年预算计划直到要报国会批准前最后关头才送呈审查组，这样基辛格的审查组实质上就无事可干。毕竟按照正常程序，最终有权审批军费预算的是国会，而不是基辛格。

在白宫正式下令成立的跨部门委员会之外，基辛格还通过设立联络办公室建立起与军方最高机构参谋长联席会议的非正式联系。正当的联络程序应当是基辛格经国防部长再与参联会联系，但是基辛格往往绕过莱尔德直接召唤参联会主席，并经常直接给他发送文件和命令。莱尔德对基辛格规避其权威的行径深恶痛绝。1971年，由于一名被指派到国安会担任速记员的海军文书军士对机密文件处理不当，莱尔德趁机以此为由关闭了联络办公室。有传闻这名文书其实是奉命故意违纪，此事和华盛顿众多查无实据的政坛传闻一样，颇为耐人寻味。如果传闻属实，充分显示出莱尔德在官场争斗中的老辣。

莱尔德与基辛格的关系非常复杂，两人在大小问题上的分歧与一致的方面几乎一样多。在制订国防政策问题上，很难说谁的影响力更大，总的来说，尼克松信任基辛格多于信任莱尔德。但是在一些重要领域，如在越南推行“战争越南化”战略方面，莱尔德发挥了强有力的作用，没有像倒霉的国务卿罗杰斯在中美建交问题上那样，要通过看报纸才知道消息。在和基辛格的官场争斗中，与溃不成军的国务卿相比，五角大楼的老板成功守住了自己的地盘。

摆脱东南亚泥潭

麦克纳马拉留给莱尔德的遗产中，最大的灾难在越南。1968和1969年是越战的高潮，美军在越南已达到54.5万人的兵力顶峰，年度战死人数也创纪录达1.6万和1.1万，每年战场开销超过200亿美元，占年度军费支出的三分之一，但战争却毫无胜利希望。尼克松上台后，反战运动达到了高潮，全国超过300所高校、1/3的学生卷入反战运动，1970年发生了标志性的肯特大学枪击事件。

莱尔德对美国基本战略利益的思路非常清晰，苏联始终是首要威胁，欧洲和北约才是美国核心利益，继续陷在越南将削弱美国保卫自身和在其他地区、尤其是欧洲利益的能力。因此，从越南撤军才能重新调整美军全球部署，这将是国防政策首要考虑的问题。

尼克松试图以艾森豪威尔结束朝鲜战争的策略为模板，制订自己摆脱越南的政策，即运用外交手段和施加军事压力双管齐下相结合的方式，通过与北越谈判达到停战，为南越争取一个生存机会，至少在其任期内不垮，美国即可以从越南撤军，赢得体面的和平（peace with honor）的目的。尼克松在全球战略中缓和美苏关系、实现中美关系正常化，都有出于解决越战难题的考虑。

约翰逊时代实际已经制订了训练并增强南越军战力的计划，但目的仅限于塑造一支打打游击队的安全部队，并非创造出一支足以对付北越正规军的强大军队。1969年3月，莱尔德就职不久，第一次访问南越后，就大幅度修订了继承自约翰逊政府的计划，准备全面提高南越军的装备、训练和后勤水平，使其不但能够对付越共游击队，还将足以与北越正规军对抗。这就是所谓的“战争越南化”计划，最终目标是三年内，即到1972年年底总统大选前，美军能够撤出大部分地面部队，逐步把作战任务转交给南越。莱尔德坚信，这对尼克松兑现1968年竞选时的承诺、赢得1972年大选连任将有着特殊意义。

这一计划从一开始就带有浓厚的莱尔德个人印记。起初尼克松和基辛格对“越南化”都持怀疑态度，认为以莱尔德的设想，很难在如此庞大的程度和有限时间里同时达到目标。但莱尔德考察回国后，在全国电视访谈节目中未经和白宫事先磋商，就公开阐述了计划，并向媒体暗示，该计划已经过政府批准成为正式政策。这迫使尼克松转变态度，尼克松在回忆录中写道：“我们之所以采取战争越南化战略，在很大程度上是因为莱尔德的热心推动。”

从1969年7月1日开始，“战争越南化”正式启动。当月，第一批美军2.5万人撤离南越，当时美军还有50万人在越南。到1970年春，下降到43万人，一年后，降到30万。到1972年10月时，只剩下3万。莱尔德认为从军事意义上来说，美国没有什么可行的办法取胜，无论如何必须把作战任务转交给南越人。他当然希望南越最后取胜，但如果不能取胜，那美国至少应尽最大的努力。

在“战争越南化”计划实施过程中，基辛格主导的美国和北越在巴黎的和谈也在紧锣密鼓地进行。但随着美军撤军步伐的加快，北越此时非常明白，无论和谈结果如何，美国都是急于从越南脱身了，既然美国要撤军，河内自然觉得还有什么好谈的。莱尔德则认为，“战争越南化”计划是巴黎和谈的补充，也是一种选择。在巴黎和谈的同时，加强南越自身的作战能力，万一和谈结果不理想，至少在美军撤离后，南越还能有能力保卫自己，但南越军的战场表现对莱尔德的期望却不啻于当头棒喝。

1970年春，美军、南越军入侵柬埔寨和1971年2月南越军发动的代号“兰山719” 进攻老挝的行动，陆续暴露出“战争越南化”实施得并不乐观。美军撤退的太快，南越军在未经足够时间充分训练的条件下，就接手作战任务，在战斗中不断失血，无力形成足以独立对抗北越的强大战斗力。问题的关键是，尽管美军给南越提供了大批武器装备和全世界最先进的训练，但南越因为其国家体制先天缺陷的自身原因，始终缺乏优秀的领导层和坚定的战斗意志。

1972年10月，美军为尽快促使北越签订停战协议，开始出动B-52轰炸机对北越展开全面轰炸。持续数年的巴黎和谈到了最后阶段。此时美国的目标是体面地撤出越南，为南越的生存留下合理的机会，北越则希望尽快结束美国对其的大规模轰炸，并保住已在南越境内作战的部队和地盘。南越政府则希望美军尽可能长期地待下去，如果美军要全部撤离，那么北越军也应同等撤出。

但美国在国内政治压力下，尼克松和基辛格最终在1973年初选择接受的妥协结果是美军全部撤离，北越部队则可以留在南越。《巴黎协定》签订后，美军终于开始全面撤离，至少10万北越军留在了南越，南越总统阮文绍愤怒地指责“自己被美国出卖了”。但对美国政府来说，1972年底结束自1940年以来持续三十年的征兵制和美国全面从越南撤军，让沸腾多年的国内骚乱平息下来，尼克松在1972年底的大选中也成功竞选连任。

莱尔德的“战争越南化”计划至少在短期内是有效的。1972年春，北越发动的复活节攻势被粉碎，证明南越军队在美国仅提供海空军的支援下，足以打败已经配备了远程重炮和大批坦克、实力远强于1969年的北越正规军。但在1975年，西贡政权却戏剧性地快速崩溃，此时莱尔德早已离开官场。这一结果并不足以证明“越南化”计划的失败，毕竟是基辛格在巴黎认可了北越军无需像美军那样全部撤离南越，而且当1975年北越再次发动全面进攻时，福特总统并未像当初尼克松设想的那样，再次出动海空军支援南越部队。

当西贡政权在1975年崩溃后，整个东南亚地区的美军已基本撤离，美国在该地区的军事存在下降到二战以来的最低点，美国的战略重点重新回到了欧洲，当时谁也不会想到，15年后，苏联就崩溃了。无论如何，至少莱尔德的战略让美国结束了长达十余年的战斗抽身而出。

莱尔德在越战末期这个艰难时刻出任国防部长。他尽力实施了“战争越南化”计划，最终使美军以尽可能体面的方式从一场不得人心的战争中抽身。莱尔德在维持住文官对国防部牢固领导的同时，大力改善了与军方的关系，为越战后美军重建、防止出现文官与军方为“谁输掉了越战”找替罪羊的危机。在尼克松时代那个美国历史上非常特殊的时期，很难想象还有谁能比他在防长位子上干得更好。