规定人在车前打旗行走的“红旗法”，是一部恶法吗？

红旗法，正式名称为《道路（蒸汽）机车法》，是英国维多利亚时期制定的一部道路交通法。2015年，在中国，这部法律突然得到了很多人的关注——并非为了纪念这部法律订立150年去弘扬其中精神，而是人们将之视作“利益集团”用以阻扰“技术创新”的“反面典型”。

这部法律规定，机车需配一名专职“红旗手”，其步行于车辆前方60码处（约55米）的地方，手持一面醒目的红旗以提前警示前方行人和马车,以及协助对向的马车与机车在狭窄的道路会车。

这一幕今天看起来无疑有点滑稽。但红旗法真应背上一个阻碍创新的“恶法”之名吗？笔者以为，红旗法是道路交通法之先驱。现代交通管理的很多概念与理念，正是滥觞于此，并惠及当今；但是，对于如何平衡社会现实的利益与创新未来的可能，红旗法确实也为我们提供了一个发人深思的案例。

红旗法是道路交通法的先驱

红旗法是人们对英国1865年《道路机车法》的戏称。事实上，英国有关规范道路上通行（牵引）机车的法律至少有5部，要分析红旗法，不能撇开这一系列的法律。当时，要管理人类历史上首次出现的有极大机动性的、非畜力道路上的车辆，即使对英国这样一个率先进入现代治理的先进国家，也是一个不小的挑战。

1801年，英国发明家特里维西克，制造了全世界第一辆可载人高压蒸汽机车——“喷烟魔鬼”。这个名字可谓一语成谶，圣诞前一日表演成功的喜悦还未完全消散，仅3天后机车就毁于火中。1860年，发明家里基特也制造了一个三轮载人高压蒸汽机车，锅炉蒸汽压力高达7.48个大气压，据称最高速度可达30公里/小时。为销售其蒸汽机车，他还在《工程师》杂志上打起了广告，这可能是英国首辆商业化生产的载人蒸汽机车。

19世纪60年代，蒸汽机车开始被用于道路交通，人们对这种动力强劲的怪物机器感情复杂。1861年、1865年、1878年、1896年和1898年，英国议会连续制定了5部相关的道路机车法。

其中，1865年的法律规定，凡是在公共道路上行驶的机动车必须有3名操作人员，除1861年法律规定的司机和司炉各一名外，又增加了一名专职“红旗手”，其步行于车辆前方60码处（约55米）的地方，手持一面醒目的红旗以提前警示前方行人和马车,以及协助对向的马车与机车在狭窄的道路会车，机车应根据旗手的信号及时停车以确保安全。此外，机车时速在城区外不得超过6.4公里，在城区不得超过3.2公里。因专职“红旗手”的特别规定，该法被戏称“红旗法”，从而扬名。

不过，在人类跨入机动化时代前夜出台的这五部道路交通法，内容远不止此。英国为全世界贡献了很多现代治理智慧，这些法律探索同样为道路交通管理建立了基本管理框架。

笔者以为，这些法律至少确立了路桥管养、交通安全与宁静、车辆管理、环境保护等重要理念和制度。

1861年出台的法律中，就规定了道路如何对蒸汽机车按重收费（每两吨相当于马车的收费），并要求车辆毁坏道路需进行赔偿。车辆需将自身重量和车主等信息贴牌明示。为保护路桥，还对超过3吨的车辆的轮宽及单轮最大载重做出了规定，对可能对路桥造成危害的车辆，地方政府可以限制通行。1878年又通过立法而设置了专门道路管理机构，建立地方道路基金和审计制度。对于不再设收费站的道路，50%的维护资金可来自税收。可以说，建立良好的路桥基础设施和发展机制，为迎接机动化时代创造了极其重要的条件。

为保证交通安全，1861年出台的法律中规定了车灯设置，还设定了车辆城区内、外的时速限值分别为8公里和16公里，要求2名操作人员。1865年将限速值减至3.2公里和6.4公里，操作人员增至3名。1878年取消了持旗条款。1896年又将限速值提至19.2公里(地方政府可根据情况，在12.8公里/时至25.6公里/时之间选择限速值)。

上述系列法律还建立了宁静交通和环保交通的理念，在1861年，就对车辆在设计及行驶时的废烟处置做出规定，这也是对燃料的要求，因为使用焦碳而非普通煤，才能达到排烟要求。此外，车辆限速、禁止车辆鸣叫（1865年）等，都是宁静交通理念的尝试。

1898年出台的法律，要求车辆需获得许可，并将车牌固定在车上，从而建立了车辆登记制度。

红旗法是马车利益集团的阴谋？

红旗法被诟病，主要是因旗手在前行走，使其限速值过低。有人认为，红旗法的出台，是由马车利益集团阴谋操纵，以避免自身被蒸汽机车取代。因为，机动车要取代马车，马车行业肯定会试图维护其利益，乃至游说，影响立法。

但这样简单解释，真的正确吗？笔者以为，红旗法出现的原因是多样的，不能简单归因于马车业的利益游说——这甚至不是主要原因。

19世纪30年代开始，英国爆发了蒸汽动力的铁路运输革命。1825年9月27日，全长约40公里的英国斯托克顿——达灵顿的铁路正式通车，这是世界上第一条行驶蒸汽机车的营运线路。蒸汽动力铁路的运输效率，是马车或马拉铁路运输无法比拟的，通车后煤炭运输成本下降了56%。

相比之下，在一开始碰到的技术难题之外，1830年通车的第一条干线铁路，利物浦—曼彻斯特线确实遭到了强大的利益集团反对，最主要的反对力量是运河公司。在1761年运河刚刚开通时，运河公司的股票仅仅70英镑，到1825年提议修建铁路时已暴涨到1250英镑，每股年分红高达35英镑（几乎相当于一个中产阶级一年的收入），可见其利益之大。此外，马车业、收费道路业及沿线的农民也联合起来反对修建铁路。但是，这些反对力量并未能阻止铁路修建，1826年修建铁路的法律得以通过。事实证明，运河的奶酪确实被铁路抢走了，开通后第一年，铁路的利润率就高达45.6%，第二年进一步上升到了52.8%。

世界第一条铁路，斯托克顿——达灵顿开通当天有骑士红旗手在前引导

仅仅20年，1850年初英国铁路里程就达到11000公里（与英国面积相当的中国广西省，2015年底只有5000公里左右铁路网络，中国其他省份也没有超过10000公里），基本完成了全国的干线铁路网。同时，英国也向全世界输出铁路技术。当铁路完成了对运河和干线马车运输业的颠覆后，到了19世纪60年代，铁路业势力已变得非常强大，对新兴的蒸汽动力道路运输的威胁，显然不会袖手旁观，而是进行了大力游说。

相比铁路业的力量，传统的马车业的影响力恐怕要小得多。有趣的是，铁路业，这个受益于蒸汽机技术刚成长起来的高新技术行业，恰恰是反对道路蒸汽机车的主力。

1663年，英国开始立法允许私人公司建设收费道路。1770年，英国收费道路达到3.2万公里，1844年收费道路公司已超过1000家，年收费额仍高达150万英镑（大致相当于35亿人民币）。但随着铁路快速发展，长途干线马车业被铁路取代，道路上马车大幅减少，很多收费道路无以为继，地方政府被迫接管。由此，收费道路公司也加入了利物浦—曼彻斯特铁路反对派。

又因为，这些收费道路是按马车的标准建设的，由于担心庞大的道路蒸汽机车毁坏道路，会进一步加重其维护成本，于是，收费道路行业和地方政府也加入反对道路蒸汽机车的队伍。此外，收费道路过多，也降低了道路蒸汽机车作为个人交通工具的经济性，绝大多数人既买不起也用不起，汽车之父卡尔•本茨在其回忆录中也强调了此点。

英国是一个特别钟爱马匹的国家，对马车业确有一种特殊感情。德国汽车先驱卡尔•本茨在其回忆录中记下了英国亲历的困难：“蒸汽车不仅要克服发展中碰到的各种技术困难和糟糕的道路条件，更加困难的是，要与那个时代人们对机动车的反对态度进行斗争。……更不用提，愤怒的当地居民毁坏道路、向车辆扔石头、木棍和铁块……”。即使30年后，窘境依然存在。1895年5月，汽车行业为了推动红旗法调整，在伦敦策划了一次行为艺术表演，表演者牵着一匹戴着“原灵安息”牌子的老马，举着“在爱的记忆里”的标语游行，以示汽车取代马匹，然而这次自以为是的笨拙表演，却引发了愤怒的围观市民骚乱，几成惨剧。

时间到了1896年2月，汽车公司经过广泛游说，邀请威尔士王子（后来的国王爱德华七世）参加汽车展并体验汽车，这位未来的国王虽然表达了对汽车发展的支持，最后还是说，作为一个爱马人士，他希望汽车并不会使马变得完全多余。到了1908年，小城林顿的机械动力的公交线路因为速度过快惊了马匹而被迫取消，而其时速还没有超过13公里！

技术问题也不能忽略。19世纪60年代，道路蒸汽机车并没有铁路蒸汽车技术成熟，高压蒸汽锅爆炸的危险仍然存在，启动时间长（45分钟），一些蒸汽车重达14吨，倘若速度过快，确实有很大的交通安全隐患。

而以蒸汽为动力的铁路、地铁（红旗法通过前两年，1863年伦敦第一条蒸汽地铁线路已开通）、城市轻轨（1879立法允许采用蒸汽动力，1889年已有50条蒸汽轻轨）都没有被所谓的马车利益集团绑架，甚至正是议会及时的立法，促进了这些行业的发展。如1844年铁路法，确定了铁路建设技术规范、服务设施、无歧视服务、通讯电缆的同步建设等，有力保障了英国铁路的跨越式发展。

除了技术成熟程度外，笔者以为，轨道交通运行在自有空间，道路车辆行驶在公共空间，这个差异是它们不同际遇最根本的原因。

到了19世纪中期，作为全世界最大的城市，伦敦人口超过320万人，却仍是以马车为主的无序混合交通，现代交通规则尚未建立，城市交通仍然相当危险。

1625年马车出租车就已出现，逐渐成为重要的城市交通方式。到了1906年，马车出租车仍高达10492辆，而机械动力的出租车只有区区96辆。1829年，伦敦第一辆扬招式马拉公交车开始营运，而1858年成立的马车公交公司有600辆车，马匹数量超过6000。直到1907年，伦敦公交仍有2557辆马车，机械动力公交车只有1205辆。1870年马拉轻轨出现；1879年轻轨允许使用蒸汽动力。据估计，伦敦马匹数量19世纪末超过30万。彼时，各种交通方式混杂，行人也没有隔离，城市交通极其混乱，人们对有极大机动性的道路蒸汽机车非常警惕，并非无理取闹。

伦敦19世纪混合交通的混乱场景

蒸汽机车的主要用途，也是立法考虑的因素。实际上，道路蒸汽机车开始主要用作农业、工程机械或短途接驳载货等，这也是法律规范的主要对象，红旗法不会对此类用途造成太大影响，作为个体交通工具的使用并不多，法律为了简单起见（也有认识局限），立法时并没有专门区别对待（1896年才专门区分出轻型载人机车而放松速度限制）。即使法国、德国等没有红旗法的国家，蒸汽机车作为个体交通工具使用的情况，也极其稀少。

不过，汽车技术不断改进，英国在蒸汽动力时代占了先机，法德等在内燃机技术上实现了赶超。德国发明家卡尔•本茨和戴穆姆勒在1886年设计了汽油机，使得汽车技术趋于实用。但英国对竞争对手德国的企图心有非常强烈的警惕，且彼时德国产品名声不好，因此不愿为德国生产的汽车大开绿灯，令人遗憾的是，国际关系也在一定程度上延迟了红旗法依据技术进步进行调整的时间，从而使得红旗法在技术进步后变得不合时宜。

美国也有红旗法

限速保证行人安全，在英国有悠久传统。1635年，伦敦已开始将城里的马车时速限制在4.8公里。继承英国衣钵的美国同样如此。1652年纽约（时称新阿姆斯特丹）发布命令，规定马车不得在城市里疾驰；1757年波士顿也曾有类似红旗法的严苛规定，马车在城区不得超过行人速度。

1866年4月11日，美国总统格兰特（1869—1877年在任）在华盛顿因马车超速被黑人警察威廉•韦斯特截获，彼时南北战争刚刚结束一年，这位黑人解放英雄还是很配合黑人警察的执罚。

佛蒙特州1894年、宾州1896年议会都曾通过对载人机动车进行限制的类似红旗（红灯笼）法，新奥尔良、孟菲斯和阿拉巴马州等地据称也有相似规定。即使到了汽车时代，纽约1899年城区限速仅为8英里。

华盛顿邮报1901年报道执法总统超速的黑人警察故事

从英美两国的情况看，红旗法的出现，不能仅归于所谓马车业利益集团，必须考察当时社会传统、知识局限、价值取向等。

解放日

1895年英国收费道路公司已全部解散，汽车业减少了一个反对者，更重要的是，大大减轻了驾驶机动车的经济负担。经过新生的汽车业的不断游说，1896年11月14日，新的道路机车法生效，新法取消了轻型（小于3吨）的机动车辆有关操作人数的规定，并将时速限制提至23公里。

当天，汽车拥趸们为此举办了伦敦——布赖顿汽车赛，并将11月14日定为汽车“解放日”。赛前，参与者首先将象征红旗法的红旗撕碎。然而，30多名参赛者，只有13名到达了终点，仅9名按时到达——显然，当时的汽车在技术上仍相当不可靠。另一个销售数据也可佐证，红旗法调整两年之后，到1898年底，卡尔•本茨在英国的汽车公司也仅卖出36辆车。

在当天活动组织者写下的注意事项里，有这样一段话：车主和司机们应该记住，在英国，汽车仍在试验中，任何鲁莽或疏忽都可能伤害行业。笔者以为，这些组织者有清醒的认识：汽车获得的公共空间行驶的自由，是以维护公共秩序的责任为前提的自由。

1927年后，除二战期间外，每年11月14日都要举行老爷车巡游活动以纪念“解放日”。

当然，撕红旗这个仪式一直是保留节目。

法律的历史性

事实上，从议会保留的几次立法讨论记录可见，人们对限速并没有多少反对；即使是关于旗手的规定，直至1878年，议员们更多是在讨论旗手的职能，以及究竟在什么位置才有利于其作用发挥。到了1890年代，汽车业开始攻击红旗法，但也很少有人认为是马车业的阴谋，包括卡尔•本茨先生也没有提及此论。

不过，无用讳言，红旗法在1890年代后确实不适应技术进步了。

英国在内燃机时代被法国、德国超了车。法国在1890年开始商业化生产汽车，成为世界汽车生产领先者，1903年的年产量达30124辆，占全世界汽车产量的49%。直至1932年英国，才取代法国成为欧洲最大的汽车生产国，1955年又被德国超越。由于各种原因，红旗法的调整时间晚了5—10年，这使得其正当性遭到不小的折减，红旗法的作用，也由维护公共秩序变为阻碍新兴行业发展。

英国能成为19世纪世界最强大和最有创新精神的国家，与其在前现代时期建立了一套鼓励人们为发展生产去冒险的法律制度有相当大的关系。其法律的价值取向，是财产权优先和保护生产力，如铁路大发展就受益于立法。但红旗法确实有不同的价值追求，它是对公共空间的管理，驾驶蒸汽机车不具有普遍性可能，对个人的利益与社会利益要做妥善协调，社会还没有准备好为机动化付出代价。因此，不能否认其立法之初所反映出的普遍民意。不过，曾经的正当不能掩盖迟到的修订，随着时代发展，法律也有进步的要求。

法律有其历史印记，不能离开其产生的社会环境去评判。今天评判时，我们必须考虑，当时驾驶蒸汽机车是否属于超常危险活动。以今天追求创新的价值取向和对机动化的认识，去评判150年前的立法，这种苛求是现代人对古人的傲慢。

（感谢东南大学顾大松对本文写作提供的帮助）