《公益诉讼的中国方案》系列 公益诉讼：从基层探索到顶层设计

原创 张纯 民主与法制周刊

来源：《民主与法制》周刊2021年第31期

编者按

公益诉讼是近年来社会各界都比较关注的问题。与侧重私益保护的传统诉讼相比，公益诉讼最鲜明的特征是提起公益诉讼的主体与违法侵权行为并无直接利害关系，其起诉出发点，在于维护公共利益、法律尊严、公平正义。因此公益诉讼被称为一项饱含道德情怀、寄寓高尚目标的司法制度创造。

1997年10月，河南省方城县检察院以原告身份，代表国家起诉该县工商局擅自出让房地产致使国有资产流失，得到了方城县法院的支持，开检察机关提起公益诉讼的先河。此后，又有多地检察机关围绕环境污染、食品安全和消费者权益等公共领域纷纷试水公益诉讼。然而由于法律缺失，公益诉讼陷入踯躅不前的境地。

党的十八届四中全会作出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”的决定，按下了公益诉讼制度探索的“快进键”。2017年6月，检察机关提起公益诉讼明确写入新修订的民事诉讼法和行政诉讼法，标志着我国以立法形式正式确立了检察机关提起公益诉讼制度。以此为起点，经过全覆盖、多样化的试点探索，法检两院交上了满意的答卷，充分校验了制度设计的可行性，探索出了一条司法保护公益的中国道路。

令人振奋的是，在建党百年和人民检察制度创立90周年的历史性时刻，中共中央印发《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，明确要求检察机关积极稳妥拓展公益诉讼案件范围，探索办理安全生产、公共卫生、妇女及残疾人权益保护、个人信息保护、文物和文化遗产保护等领域公益损害案件，总结实践经验，完善相关立法。

在习近平法治思想的指引下，审判机关和检察机关必将勇担当善作为，推动公益诉讼这项年轻的制度不断前进，继续为世界贡献公益诉讼的中国智慧和中国方案。

《公益诉讼的中国方案》系列报道之一

公益诉讼：从基层探索到顶层设计

文/本社记者 张纯

公益诉讼是相对于私益诉讼的一种诉讼模式，旨在维护国家利益和社会公共利益。它最早可以追溯到古罗马法，并在20世纪六七十年代作为“保护扩散性利益、实现市民正义”的手段，而在西方得到空前发展。

根据通常定义，“公益诉讼”是指特定的国家机关和相关团体、组织、公民个人，依据法律授权，对侵犯国家利益、社会公共利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究违法者的法律责任。

从这一定义不难看出，与侧重私益保护的传统诉讼相比，公益诉讼最鲜明的特征是：提起公益诉讼的主体与违法侵权行为并无直接利害关系，其起诉出发点，在于维护公共利益、法律尊严、公平正义，而非一己私利。也正因为此，公益诉讼被称为一项饱含道德情怀、寄寓高尚目标的司法制度创造。

那么，回望一路走来的法治建设历程，公益诉讼制度在我国是如何兴起的？经历了哪些曲折的过程？检察机关为何率先成为公益诉讼的主力？又呈现了怎样的司法保护公益的中国方案？……带着这些问题，我们翻开中国法治建设关于“公益诉讼”的篇章，回顾过去的发展，面对现实的境况，展望未来的前景。

从无到有，

公益诉讼在探索中前行

公益损害应该由谁来管？至今中外没有标准答案。上世纪90年代初，“公益诉讼”的概念才进入我国法学界的研究视野。

中国法学会民事诉讼法学研究会会长、清华大学法学院教授张卫平接受本社记者采访时介绍，20世纪90年代后期，我国法学界开始研讨公益诉讼的制度构建。当时争论比较大，包括我国建立公益诉讼制度的必要性和可行性问题。

“从不同国家的法治背景和司法实践传统来说，西方国家为‘小政府大社会’，他们需要借助司法力量来实现对公益的保护。而我国政府职能比较完善、行政权比较广泛，只要行政机关行动起来，公益保护则能够较为有效地实现。”张卫平教授说，在此背景下，我国是否需要公益诉讼？公益诉讼能发挥何种作用？一系列问题接踵而至，引发了学界广泛讨论。

任何事物从无到有，都是一道难题。而一个时期的理论研究，往往体现了现实发展的痕迹。随着环境污染、食品安全、产品致损、消费侵权等诸多公共事件的频频爆发，我国“公益诉讼”的实践也开始提上了日程。

在民间，以维护公益为目标的诉讼行动十分活跃，如公益律师先后挑战原铁道部春运涨价不听证、高速公路收费不合理，网民联盟发起反“流氓软件”的系列诉讼，环保组织就环境污染事件在多地频繁起诉……以及围绕厕所收费、垃圾短信、航班延误、网购违约等诸多热点问题，进行了一次次尝试。

不过，民间组织除了寥寥无几的成功个案，大多难以启动公益诉讼程序。

究其原因，主要是大多民间公益诉讼面临跨越不了的法定“门槛”。彼时，我国民事诉讼法第一百零八条规定：“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。”这严格限制了提起公益诉讼的主体的范围，很多民间组织在提起诉讼时，往往就被法院认为主体不适格，无权起诉而被驳回。

民间公益诉讼遭遇了“屡提屡驳、屡诉屡败”的命运，与此同时，也有法律学者提出，因为一些所谓的“公益诉讼”的起诉主体大多属于与案件有“直接利害关系”，所以严格来讲，还不能算是真正法律意义上的公益诉讼。而真正为公益诉讼作出破冰之举的，则是人民检察院。

1997年，河南省南阳市方城县检察院为原告，起诉该县工商局和汤某，要求法院撤销两者之间的门面房买卖协议。其理由是县工商局以远低于市场价的价格出售门面房与汤某。这一案件得到了法院的支持并胜诉。作为改革开放后首起公益诉讼的开山之作，开启了“准公益诉讼”模式的司法探索。

星星之火，可以燎原。此后，全国各地人民法院和检察院也纷纷开启了提起和审理公益诉讼案件的司法探索。据统计，截至2010年年底，各地检察机关提起153件涉及环境污染、消费侵权等问题的公益诉讼。在审判机关层面，从2007年开始，全国多地中级法院和基层法院也试点设立了环境资源审判庭。但总体来说，由于法律依据不足等原因，除了少量涉及环境污染的公益诉讼得到受理外，各地的环保法庭普遍“缺米下锅”。

回溯到这一时期，从实践来看，与公权机关的谨慎试水相比，民间组织以公益为目标的诉讼行动则加快了脚步。从结果来看，民间组织“立案难”与环保法庭“案件少”现象形成了鲜明的对比。我国公益诉讼处于夹缝式生存的艰难处境，而究其原因，除了地方保护主义等因素外，根本症结在于缺失公益诉讼的法律制度。

而公益诉讼的法律缺失所带来的后果是，环境公共事件、食品安全公共事件频频发生。“那时候我国改革开放已经走过了30年历程，经济发展取得了世界瞩目的成就。但经济高速发展的背后，也带来了一些弊端，包括当时影响最大的环境污染和侵害消费者利益的行为。”张卫平教授说，在逻辑上，侵害社会公共利益的行为都是违反法律的行为，人们自然而然会想到通过法律获得保护和救济。而在各种法律救济手段中，大多数人认为公益诉讼制度是维护社会公共利益的很好手段，建构公益诉讼制度成为一种普遍的社会诉求。

正是在这样的时代语境下，激活真正意义的公益诉讼已势在必行。基于公益诉讼的现实急需，顺应社会各界的强烈呼声，一系列构建公益诉讼制度的修法努力终于相继启动。

立法先行，

破除公益诉讼“门禁”

2013年1月1日，新的民事诉讼法开始正式实施。公益诉讼的内容被写入，成了最大亮点。

>>2012年8月31日，十一届全国人大常委会第二十八次会议表决通过“关于修改《中华人民共和国民事诉讼法》的决定（草案）”中国新闻图片网供图

该法新增的第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这就为公益诉讼打开了合法化的大门，不少人为此而欢欣鼓舞。更有环境维权活跃人士提出，中国环境公益诉讼的春天，已经到来。

不过，现实却出人意料的“骨感”。“这是一个很有意思的现象，2012年民事诉讼法修改之前，公益诉讼提起的案件数量反而高于民事诉讼法修改之后。这与社会期待刚好相反。”张卫平教授说。

“举例说明，在民间组织中，即使有半官方背景的中华环保联合会，其在2013年提起的8起环境公益诉讼，全被拒绝受理。而在2009年至2012年该组织共提起9起公益诉讼，全部进入司法程序。新法修改后，环境公益诉讼遭遇了全国冰封。”2014年《南方周末》对该现象进行了报道，其中提到：环境公益诉讼开门了，不少地方法院拿出来的却是“不予立案”。

同一时期，检察机关和行政机关提起的公益诉讼案件数量急剧下降。对此，吴应甲在其著作《中国环境公益诉讼主体多元化研究》中解释：修改后的民诉法没有明确检察机关具有主体资格，不利于调动其积极性，也让其重新审定自身的定位；而行政机关在法律上没有明确其主体地位的情况下，也不愿主动提起公益诉讼。

“法院对公益诉讼案件的受理受限于现行法律制度安排，在司法实务中无所适从。皆因公益诉讼条款过于原则，相关配套法规缺乏。”陈亮在《环境公益诉讼研究》一书中提到，民诉法修改后，新增的公益诉讼法条仅有51个字，显然过于原则、简略，对于诉讼主体、具体程序等关键问题，均未提供清晰答案。比如，哪些属于“法律规定的机关”，哪些属于“有关组织”，并未作出明确界定。尤其是在“有关组织”的定义上，司法机关、民间组织、法学界多有不同理解、分歧巨大。

不过，可以明确的是，在适格的主体上，个人完全被排除在提起公益诉讼的主体范围之外。“理由是为了稳妥、渐进地实施公益诉讼，避免公益诉讼的无序化。”张卫平教授介绍，与此同时，检察机关作为宪法和法律规定的法律监督机关，就其监督职能而言应当具有提起环境公益诉讼的权利，这也是当时学术界普遍的共识。

由此可见，修改后的民诉法虽然破解了环境公益诉讼于法无据的尴尬局面，但公益诉讼更多地停滞于立法层面，难以顺利进入司法实践。对此，张卫平教授进一步解释道：“这是关于民事公益诉讼的原则性规定，并不是其制度性规定。在司法实践中，关于民事公益诉讼的客观范围、提起的主体范围、请求类型、具体程序等问题都需要制度化。”

实际上，作为间接参与2012年民诉法修改的专家，张卫平教授曾向立法部门提交了关于民事诉讼法修改的专家建议稿。他告诉记者，“原则性”正是他建议的。

“人们希望通过修改民诉法确立统一的民事公益诉讼程序。但是，对如何具体确立，一方面，人们还缺乏足够的理论准备和实践积累；另一方面，各领域中公共利益的实体规范存在很大差异。因此，难以在短期内完成统一的公益诉讼制度的建构，只能够确定原则性框架回应社会的诉求。”张卫平教授进一步解释道，民事诉讼法修改中之所以没有明确提起公益诉讼主体的范围，是因为主体范围的划定，必须考虑环境保护和消费者保护等各领域的具体情形，在修改环境保护法和消费者权益保护法的过程中具体加以确定，也给提起公益诉讼主体的具体制度化留下充足的空间。

在此背景下，配套立法建设迅速提上了议事日程。沿着民事诉讼法所确立的环境公益诉讼和消费公益诉讼两大主线，两次重要的修法行动接踵而至。

制度修补，

公益诉讼主体“破茧”

2013年10月修改的消费者权益保护法，明确赋予了中国消费者协会和省级消协提起消费公益诉讼的权利。2014年修改的环境保护法，进一步细化了环境公益诉讼的内容。值得一提的是，在该法四次审议过程中，提起公益诉讼主体的争议一直贯穿始终。

2012年，《环境保护法修正案（草案）》（以下简称《草案》）首次审议并向社会公开征求意见时，就因该问题饱受争议。

民事诉讼法刚刚确立了公益诉讼制度，将主体限定为“法律规定的机关和有关组织”。如何细化规定，这个填空题留给了环保法。然而，《草案》一审稿中，居然未列入公益诉讼。在2012年9月原环保部组织的研讨会上，环保组织提起的第一条意见，便是将其列为公益诉讼的主体。

2013年6月底进入二审的《草案》，将提起环境公益诉讼主体限定为“中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会”。

一石激起千层浪，众多民事诉讼专家和律师均指出，这一规定与民事诉讼法中关于公益诉讼主体的规定——“法律规定的机关和有关组织”不相符。根据这一规定，能够提起环境污染诉讼的主体应该不限于特定的单位。

此外，十多年来，公民个人、环保组织、环保行政部门、检察机关都曾作为原告提起过环境公益诉讼。有学者指出与公益诉讼实践相比，该条款则过于“保守”。民间环保组织原本寄望于修改后的环保法明确其提起环境公益诉讼的资格。然而，《草案》却将他们拒之门外，遭致民间环保组织一片反对之声。自然之友等环保组织，随即发表反对声明和联署信。

2013年10月，第三次审议《草案》对上述规定做了修改，有限度地扩大了原告资格范围，将起诉人的资格扩展为“全国性组织”。

尽管有进步，但仍备受争议。颜运秋在《公益诉讼理念和实践研究》一书中表示，很多意见认为规定的提起公益诉讼主体的范围还是太窄，不利于调动专门从事环境保护的社会组织的积极性。彼时，据民政部统计，在其本级登记的环境保护类社会组织只有36个，符合上述条件的也只有13个。颜运秋强调，而其是否愿意和有无能力提起环境公益诉讼，也颇值得研究。

最终，经过四次审议通过的环境保护法，于2015年1月1日正式生效施行。修改后的环境保护法赋予更多的社会组织以公益诉权，明确规定“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记、专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织”，有权提起环境公益诉讼。

从环境保护法的修改进程来看，提起公益诉讼主体资格在范围上逐步扩大，条件上逐步放宽，要求上逐步明晰。但对于诉讼主体资格的限制，学界争议仍不绝于耳。

“实际上，公益诉讼的起诉主体一直是公众关注焦点。”张卫平教授表示，总体来说，从民事诉讼法、消费者权益保护法和环境保护法的修改进程来看，否认公民个人的原告资格是一以贯之的。其他提起公益诉讼主体的范围则是经历了放宽、限缩到适度放宽的过程，反映了立法机关努力在扩大提起公益诉讼主体的范围与防止滥诉之间寻求一种平衡。

为了进一步解决日益增多的环境事件给司法审判带来的诸多挑战，2015年，最高人民法院发布了《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，设置了较为系统的环境民事公益诉讼司法审判规则。同年，最高人民法院颁布《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》，其中“十三、公益诉讼”部分对民事诉讼法第五十五条规定进行细化，明确了审理公益诉讼案件适用的一般规则。

经由一系列的立法跟进和制度修补，公益诉讼终于得以真正落地。发展的道路总是曲折前进的，但这项“新生事物”经历了立法和突破后，却又遭遇了现实的尴尬：公益诉讼案件数量并未如期井喷。

有统计显示，2013年10月修改的消费者权益保护法正式实施后两年间，法院受理的消费公益诉讼仅有由上海市消费者协会提起的一例。而在环境公益诉讼领域，依据新环境保护法所设定的资格条件，全国具有公益诉权的环保组织多达700余家，但真正付诸实践的仅十多家。并且随着时间的推移，先行者推进公益诉讼的热情，也逐渐出现了衰退之势。另一方面，现有符合条件的有关组织在专业能力方面还有较大差距，有的根本没有经济能力及技术能力支撑其完成调查、取证、诉讼等各个环节的工作。多地环保法庭“无案可审”的窘境，并未根本改观。

实践将问题摆在眼前，需要面对的是，现有的公益保护制度存在一些局限和不足，但同时也意味着，必须寻找到更具智慧、更切实际的制度方案，为陷入瓶颈的公益诉讼，注入通向坦途的新活力。

为民司法，打造公益诉讼中国方案

2014年10月，党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。

2015年5月5日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第十二次会议，审议通过了《检察机关提起公益诉讼试点方案》，顶层设计成型。

同年7月1日，十二届全国人大常委会第十五次会议通过决定，授权最高人民检察院在北京等13个省、自治区、直辖市，在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展为期两年的提起公益诉讼试点。至此，检察机关参与公益诉讼的试点改革，正式获得了合法性通行证。

有了顶层设计，探索便有了依据。在两年时间里，试点地区检察机关不等不靠、勇于开拓，积极投入检察公益诉讼实践中，取得的成效喜人：各试点地区检察机关共办理公益诉讼案件9053件，其中诉前程序案件7903件、提起诉讼案件1150件。试点地区检察机关通过公益诉讼挽回直接经济损失89亿余元，其中收回国有土地出让金76亿余元，收回人防易地建设费2.4亿余元，督促违法企业或个人赔偿损失3亿余元。

经过全覆盖、多样化的试点探索，检察机关交上了满意答卷，充分校验了制度设计的可行性，探索出了一条司法保护公益的中国道路。

沿着“重大改革于法有据”的法治轨道，一场重塑公益诉讼制度的修法行动如期而至。2017年6月27日，全国人大常委会通过了民事诉讼法修正案和行政诉讼法修正案，检察机关提起公益诉讼制度被正式载入法律。此前，2017年5月23日，习近平总书记主持召开中央深改组第三十五次会议，对试点成效给予充分肯定并明确提出立法要求。

尽管两部诉讼法的修改只是分别增加了一个条款，但这一简短的改动字字千钧——致力于破解公益保护之困，积极回应人民群众对美好生活的新需求。

2017年9月11日,第二十二届国际检察官联合会年会暨会员代表大会在北京开幕。习近平总书记在向大会发来的贺信中明确指出：“检察官作为公共利益的代表，肩负着重要责任。”“中国检察机关是国家的法律监督机关，承担惩治和预防犯罪、对诉讼活动进行监督等职责，是保护国家利益和社会公共利益的一支重要力量。”

2018年7月，在公益诉讼全面实施一周年之际，习近平总书记主持召开中央深改委第三次会议，批准最高人民检察院设立公益诉讼检察厅。随后，最高检正式成立第八检察厅，专门负责公益诉讼检察工作。

在党中央的重视支持下，检察公益诉讼迎来“爆发式”发展。仅2018年，全国检察机关就立案办理民事公益诉讼4393件、行政公益诉讼108767件，通过办案督促治理被污染损毁的耕地、湿地、林地、草原211万亩，督促清理固体废物、生活垃圾2000万吨。截至2018年11月，全国基层检察院实现了公益诉讼办案“全覆盖”。

硕果累累离不开高位推动。新一届最高检党组多次召开会议进行研究部署，强调要把公益诉讼工作作为“一把手”工程切实抓好。最高人民检察院党组书记、检察长张军提出，要把诉前实现维护公益目的作为最佳状态。实践中，更多的问题通过诉前检察建议得到了解决。诉前检察建议也成为中国检察公益诉讼制度的独创。

随着经济社会快速发展，人民群众对公益保护的需求日益增多，检察机关在探索保护公共利益方面的“脚步”从未停歇，不断回应新时代人民群众对公益诉讼检察工作的新需求。

党的十九届四中全会提出“拓展公益诉讼案件范围”。作为贯彻落实十九届四中全会精神的重要举措，最高检将探索扩展新领域案件的原则由“稳妥、积极”调整为“积极、稳妥”。除了法律明确赋权的“4+1”领域（生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让、英烈姓名肖像名誉荣誉保护）案件，最高检在文物和文化遗产保护、网络侵害及个人信息保护、国防和军事利益保护以及扶贫等人民群众普遍关注领域进一步深化探索，办理了大量典型案件，取得显著成效，同时也为完善立法提供实践依据。

数据显示，2020年，全国检察机关新领域立案26940件，同比上升2.4倍，占17.8%，同比增加11.6个百分点。加强对新领域案件办理的规范，最高检制定下发《关于积极稳妥拓展公益诉讼案件范围的指导意见》，指导各地加大新领域探索力度的同时，明确重点，严格履行研究论证、审批备案等程序。值得一提的是，2021年7月14日，最高检发布了《人民检察院公益诉讼办案规则》。在总结各地办案实践的基础上，对公益诉讼一体化办案机制作了规定，建立了办案中的交办、提办、督办、领办以及跨区划管辖机制，并明确了统一调用辖区检察人员办案等内容。

令人振奋的是，2021年，在建党百年、党绝对领导下的人民检察制度创立90周年这一历史性时刻，中共中央印发《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称《意见》）。这在党的历史上是第一次，充分彰显了以习近平同志为核心的党中央深入推进全面依法治国的坚定决心、对完善党和国家监督体系特别是检察机关法律监督工作的高度重视。《意见》明确要求检察机关积极稳妥拓展公益诉讼案件范围，探索办理安全生产、公共卫生、妇女及残疾人权益保护、个人信息保护、文物和文化遗产保护等领域公益损害案件，总结实践经验，完善相关立法。

在短短四年的探索发展中，检察公益诉讼闯出了一条中国之路，让世界为之瞩目。实践表明，检察公益诉讼在维护公共利益方面作用巨大。不过，相对其他检察职能，公益诉讼检察还只是刚刚起步。作为一项新生事物，其发展历程必然会面对各种各样的问题。

问题是当今时代发出的崭新课题，更是亟待努力解决的必修功课。毋庸置疑，“公益诉讼”已经成为法治中国建设的高频词语，成为司法为民的生动注脚，不可或缺。作为一项年轻的制度，公益诉讼已经在中国的法治历程中，留下了浓墨重彩的一笔笔印记。相信随着司法实践的推进与发展，必将迎来全面发力的春天！

原标题：《《公益诉讼的中国方案》系列 公益诉讼：从基层探索到顶层设计》

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