“异地办学”禁令来了！高校扩张“出口”在哪儿

异地分校、校区、研究院、教学点、医院……自上世纪80年代延续至今的高校异地办学形式不断“翻新”，好不热闹。而这股热闹劲儿，即将偃旗息鼓。

近日，教育部印发《关于“十四五”时期高等学校设置工作的意见》，要求从严控制高校异地办学。不鼓励、不支持高校跨省开展异地办学，特别是严控部委所属高校、中西部高校在东部地区跨省开展异地办学，原则上不审批设立跨省异地校区。吉林、河北已出台相关政策响应。

随着这一纸令下，高校异地办学是否会走向历史终结？最近一次的高校规模扩张经历了新建校区、异地办学，下一个“出口”又将在哪里？

谁在越界 

在异地办学的问题上，教育部门、地方政府、高校有不同的需求。

从历史上看，抗日战争胜利后，国民党当局以高等教育布局不符合国防发展需要为由，要求西迁的东部高校原则上不回迁，就地转入西南和西北地区。

其中，北京师范大学留在了兰州，发展成为现在的西北师范大学。

新中国成立后，全国划分为六大行政区，每个行政区的综合性大学、理工科大学、重点师范大学、重点农业大学、重点医科大学都有严格“标配”。

“把优质高等教育均衡分布在全国各地，体现的是国家意志。” 中国人民大学评价研究中心执行主任周光礼说。

而市场往往容易把优质资源吸引到最能产生效益的地区。

异地办学经历了抢滩深圳和落户苏州、青岛等经济发展迅速的地级市两次热潮。

如今，几乎所有的优质高教资源都在向粤港澳、长三角、京津冀三大都市圈聚集。

深圳（38所）、苏州（20所）、青岛（17所）成为我国三大闻名的“高校挖掘机”。

在这个过程中，异地办学出现了“新苗头”——中西部重点高校的“东建”“南下”。

2000年西安交通大学设立了深圳研究院，之后电子科技大学、四川大学、西北工业大学、兰州大学、西北农林科技大学5所高校相继在东部建立了研究院或分校区，并且其数量不断在增加。

兰州大学高等教育研究院副院长卢彩晨、厦门大学教育研究院博士生廖霞在《我国“双一流”建设高校扩张模式与区域走向研究》一文中统计，截至2020年4月底，“双一流”建设高校异地办学中，西部流向东部20个、东北流向东部13个、中部流向东部15个。

当中，出现了异地校区强过本部的势头。如哈尔滨工业大学南下建立深圳校区，其深圳校区的高考分数线事实上已超过本部。

也出现了西部某名校每年将上千名专业硕士招生指标几乎全部投放到广东的现象。

甚至有部分中西部省份办学中出现了“主校易址”的呼声，认为这些高校要真正融入大城市，必须把位于省会城市的校区变为本部。

“这些行为已触及高等教育均衡分布的底线，高校办学自主权过于膨胀。高校的办学地点早在大学章程中就已确定，大学章程相当于高校的‘宪法’。作为公办院校要服从国家的布局安排，高校没有权力改变办学地点，这是国内外高校一致的原则，即便是美国加州大学办分校也是服从政府安排的。”周光礼说。

他进一步指出，从国家安全的角度看，如果西部高校“出走”或变相“出走”，毕业生将来大概率会留在东部，而不是去西部做贡献。

从经济发展方面考虑，西部大开发需要人才，强调当地办教育、自己培养人才，才能做到与地方深度融合。

加之，多年以来，异地办学机构权属模糊、与母体差异甚大、教师分身乏术、经费来源争议大等问题导致矛盾重重。

与其异地办校区，不如在本地另起炉灶自办大学，成为很多人的呼声。

正因如此，政府才做出了“严格禁止异地办学”的强干预。

从规模扩张到内涵建设

这并不是教育部首次颁布异地办学禁令。

事实上，2019年教育部便对异地办学“不鼓励”“不支持”。

此次禁令，相比从前有所升级，如“不审批设立跨省异地校区”“省内异地校区严控数量”“对于现存的高校异地校区逐步清理规范”等。

在浙江大学北京研究院副院长林成华看来，异地办学应从不同阶段、不同类型两个维度解读，具体问题具体分析。

我国高等教育扩张经历了三个历史时期。

第一次是上世纪50年代末的教育“升级”，几年间我国高校数量由200多所上升为1000多所；第二次是在上世纪80年代初，为了应对“文革”后产生的人才断层，我国在三年之内新增了300所大学。第三次是1999年后，为了推进高等教育大众化，依托名校办民校成为一种潮流，短短几年办起了近400所独立学院；与此同时，2000年以来，各地各高校异地建研究院、研究生院、分校区等。

在第三次规模扩张中，重点高校是最大受益者。

厦门大学教育研究院院长别敦荣指出，当下，真正有规模扩张需求的并不是“双一流”高校，它们在前期已基本完成了规模扩张，加强内涵建设是这一阶段的要务。

在高等教育普及化阶段，接纳更多新生源的应是高职院校、普通本科院校。“相比前者，它们更有规模扩张的理由。” 

在西部高教大幅落后的情况下，“东建”“南下”本是西部高校寻求发展、突破最有效率的资源配置方式之一。

然而，“禁令下达后，已‘东建’‘南下’办学的高校面临尴尬的局面，何去何从不仅将影响到异地已办起来的校区，还将深刻影响整个大学办学”。别敦荣说。

“禁止异地办学的同时，应给予西部高校比市场调控更大的优惠政策。”别敦荣以西安交通大学创新港为例，若没有国务院相关部门、国家部委在土地、资金、编制等方面的大力支持，仅凭陕西省政府、西安市政府和西安交通大学三方力量难以在短期内将其建成。

令人欣喜的是，相比较前两次计划经济下的布局，第三次高校规模扩张的布局多了市场和地方政府的力量。

“政府应当学会用市场和政策杠杆来调节高校办学，为高校创造更大的发展空间、更优越的发展环境。”别敦荣说。

林成华提醒道，以市场为导向的办学，如民办院校，要允许它们大胆探索市场化办学道路。

如企业员工进修，异地开设教学点可以就地满足他们学历提升的需求。“相比一律予以禁止，应是更好的选项。”

“要实现高等教育的整体进步和生态优化，要使民办和公办相互刺激，实现二者的共生与共赢。”林成华补充道。

研究院成为“出口”

周光礼指出，从此次发布的禁令来看，阻止西部高校出走是第一步，不再异地兴办本科教育是主旨。

“未来也不排除政府会采取更严厉的做法。”周光礼表示。对于已经选择了异地布局的高校如何实现合理“收缩”？在他看来，方法有二：第一种相对温和，此前存在的异地校区平稳过渡。

第二种相对严厉，此前存在的异地校区整顿清理。比如，让异地分校或校区与本部脱钩，成为一所独立的院校，其过程类似独立学院转设。

别敦荣告诉《中国科学报》，国家虽然鼓励高校去西部地区开展中外合作办学，但是中外合作办学主要受市场主导，真正去往西部地区的高校较少。

而高校海外办学的环境受疫情、政治等因素影响，具有很大的不确定性，近年来脚步在逐渐放缓。

与“堵”相对的是“疏”。那么，下一个规模扩张的“出口”又在哪里？

在本次采访中，专家们一致认为，异地办学的另一种形式——异地研究院（以下简称研究院）将成为未来高校规模扩张的密集“出口”。

单就2021年上半年，北京大学与威海共建的海洋研究院、中国农业大学与呼和浩特共建的内蒙古现代农牧业研究院、南方科技大学布局云南研究院……高校布局研究院的信息接连不断。

与前一阶段的异地分校、校区相比，研究院有很大的区别。“如果把异地办分校、校区比作重型坦克，研究院堪比轻型坦克。前者一般规模较大；后者一般规模较小。”林成华打了一个比方。

所谓“小”是相对的。别敦荣表示，它反映的是一个时期的需求，高水平大学的研究生教育规模通常较大，倘若研究院内的教授带领上百名硕士生、博士生服务县、市、区，对地方经济产业发展将会产生巨大影响。

地方政府也有借助高校科技创新力量、人才力量、文化力量实现城市新一轮发展的动力。这在东部地区显见。

而在中西部省份中，山西省成为引入东部高校办研究院等机构最主动的省份之一。

“研究院还是未来培养专业学位研究生的最好载体之一。”林成华强调，它能让高校与产业更紧密地结合，一些专业学位研究生来自产业的技术骨干或管理骨干，有利于提高高校的科研成果转化率，而且在当地招生、培养，节省了大量的时间成本。

“在实践中学、在学中实践，是一种螺旋上升模式，更能推动产学研合作。”

“这也提示了政府部门在解决问题时，要疏导与支持相结合。”别敦荣补充道。

形式问题与管理问题要区别对待

圈地、拿政府补助，师资欠佳，招生标准降低，产权不清晰……实际上，近年来研究院的发展也颇为外界诟病。

周光礼告诉《中国科学报》，研究院最初成立的目的是进行科技成果转化，国家现行政策也鼓励产教融合，所以允许研究院存在。

但从具体的实践来看，研究院主要从事的是高端培训和研究生教育，科技成果转化效应并不显著。

虽然问题频出，但在林成华看来，要合理区分形式与管理两类问题，“要肯定这种形式，同时加强管理、监管，切莫把两种问题混淆在一起解决”。

林成华指出，研究院的设立与运作要汲取上一阶段异地办学的风险与教训。

一是品牌稀释。高端培训是地方的强需求，如浙江省政府在推进数字化改革进程中，政府官员、企业人士有大量的培训需求，这样的培训需求研究院可以合理满足。“真正要反对的是，为了经济利益不注重质量的培训。”林成华说。 

二是师资困境。单靠抽调本部师资会分化原来的师资队伍，给本部教学质量、管理水平带来下降的风险。

“高校通常会在当地招募新师资，这支队伍往往是一个混合体。如何激励混合制师资队伍也是一个现实问题。”林成华说。

三是论证规划缺失。高校缺少前期科学合理的论证和设计需求的对接，仓促布局往往谋求的是政策红利，追求短期效益和量的扩张。

这也正是教育部禁止异地办学的一个原因。

林成华补充道，对这些问题的考量、解决又会倒逼高校自我改革，如教师评价、工作量认可等内部管理制度的调整，成为高校治理能力现代化的重要内生动力。

在这个过程中，政府可以将研究院的发展纳入评价体系，出台相关指导性意见，加强引导监管。

对于西部高校“变相出走”，林成华认为，涉及“怎么去理解新时代大学”这一话题。

“如果把大学理解为‘一亩三分地’‘有围墙的大学’，当中的确有问题；但如果把大学理解为‘没有围墙’的开放式大学，问题又不一样了。”

林成华说，“当然，大学首先要扎根当地、服务好区域社会经济发展。一所好的大学，要在服务全球前沿、国家战略和区域发展目标方面实现辩证统一。”

禁止异地办学能否给东西部高等教育差距扩大这一现象带来改变？对《中国科学报》记者所提的这一问题，别敦荣并不乐观，“若西部无强有力的政策支持，二者的差距只会日渐扩大”。

周光礼也认为，缩小差距的难度比较大。但是，任何国家的高等教育分布都是不均衡的，“高等教育的集聚指数维持在0.2至0.3的合理系数即可”。

林成华表示，我国高等教育并非零和博弈、弱西就强东，最终要实现的是东西部共同进步。

 (原题为《高校规模扩张的“堵”与“疏”》)