人口志｜民办养老机构可持续发展的困境及对策

2021年8月，长春市怡康园老年公寓，护理员与老年人共度七夕。图片由本文作者提供。

根据第七次全国人口普查数据，截至2020年11月，我国60岁及以上人口占总人口的18.70%；其中，65岁及以上老年人口比重达13.50%。2010至2020年间，60岁及以上老年人口比重增加了5.44%，我国人口的老龄化程度进一步加深。

根据联合国的划分标准，当一国60岁及以上人口比例超过10%，或者65岁及以上人口比例超过7%，则认为该国进入“老龄化”社会；当这两个指标翻番（即60岁及以上人口比例超过20%，或65岁及以上人口比例超过14%），则认为该国进入“老龄”社会，也可以说是“中度老龄化”社会。

2000年第五次全国人口普查结果显示，当年我国65岁及以上人口已占总人口的6.96%，则据上述联合国标准，我国当年已进入“老龄化”社会。而依据一些新近的预测，我国将在2025年进入“中度老龄化”社会。

中度老龄社会的即将到来意味着我国要以更积极的态度、积极的政策和积极的战略行动应对人口老龄化。

社会化养老服务现状

“十三五”时期以来，我国社会化养老服务供给格局日渐形成，机构养老从“补充”、“支撑”，再到“与居家社区相协调”，其定位日渐明晰，作用不断凸显。

当前，我国养老机构主要依据登记部门进行划分，分别为公办机构、民办非营利机构和民办营利机构。

公办养老机构以“保基本，兜底线”为宗旨，为“三无”老年人（城镇居民中无劳动能力 、无生活来源、无赡养人和扶养人，或者其赡养人和扶养人确无赡养或扶养能力的60周岁及以上老年人）、残障老年人等民政对象提供无偿供养服务，服务内容以日常生活照料和基础护理为主。

民办非营利机构入住群体为失能、半失能老年人，以“护理托养”为主，兼顾照护部分活力老年人。从全国范围内来看，这类养老机构服务价格略低于市场，机构在接纳入住老年人的同时可享受政府的床位补贴或建设补贴。

民办营利机构拥有资本优势，以医养、康养结合的服务供给为特色，服务对象面向全体老年人，在服务水平、质量上更具专业性。在全面放开养老服务市场的背景下，政府已取消针对民办养老机构的设立许可，落实了民办公办养老机构同等优惠的政策。

来自民政部的数据称，截至2021年一季度末，我国有养老机构和设施33万个，同比增长60.9%；养老床位817.2万张，同比增长4.8%。各类养老机构蓬勃发展，为不同老年人提供了差异化的照护服务。

2021年6月，国家发展改革委等三部门印发《“十四五”积极应对人口老龄化工程和托育建设实施方案》，各地正在此方案指导下，积极开展“关爱老人、享受美好”行动。

站在“十四五”（2021至2025年）的开局之年和开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进取的第一个五年的起点，民办养老机构应理性面对其发展困境，未雨绸缪，挖掘自身潜力、韧性和回旋余地，实现其可持续发展。

民办养老机构面对的发展困境

伴随着人口老龄化的持续加剧，空巢老年人、高龄老年人、失能老年人的生活照料和长期照护服务需求持续增加。与这一背景可成对照的是，我国民办养老机构的发展正面对一些难题，以下以调研结果为例说明这一点。

本文作者及团队于2021年4月至8月，对分布在9个省份的26家民办养老机构及15家社区照料中心进行抽样调查。由于疫情原因，部分调研以电话访谈形式完成。向所有民办养老机构及社区照料中心共发放问卷1200份，回收1134份，回收率94.5%。

本次调研显示，我国民办养老机构发展正面临如下困境：

首先，机构定位不清，服务内容缺乏精准化。

这次调研显示，民办养老机构对自身发展定位不清，无法满足老年人对养老服务的差异化需求。一方面，低龄、健康老年人偏好居家社区养老，对提供日常照料的机构养老模式“表示抗拒”，无法成为民办养老机构的目标客户群。且部分民办机构床位闲置，与公办机构“一床难求”形成鲜明对比。

另一方面，长期依托于政府购买民办养老机构服务的居家养老服务中心的建设和运营成本都由财政负担，其功能定位多集中于文体娱乐，普遍缺乏对失能居家老人的专业性、系统性照护。

其次，医养结合程度低，结合推进难度大。

目前民办养老机构医养结合程度普遍偏低。一方面，机构内部设置医务室、护理站存在投入资金不足、人员缺乏、固定资产投入较高、投资回收期长且效益低等问题。调研显示，民办养老机构的医务室如果配备专业医护人员，每年需支付多于10万元的医护人员工资，另外还有水费、电费、采暖费等成本开销。如果机构将收费转嫁给老年人，将导致大多数老年人负担不起，机构难以持续运营。

另一方面，因医疗卫生资源紧张，医疗卫生机构自身缺乏与民办养老机构实现双向转介绿色通道的动力机制。

第三，智慧养老发展有限，创新动力不足。

一是成本偏高。开发智能养老产品或服务需要较高成本，大部分老人愿意接受智慧养老服务，但不愿意承担费用，尤其是个性化、高品质服务背后的高额费用。二是普及率较低。老年人由于知识水平、记忆力、传统生活习惯等原因对智能产品的使用程度较低，机构缺乏引入智能养老的动力机制。三是缺乏专业团队管理。在开展智慧养老设计、建设、运营和宣传推广等各个环节都缺乏足够经验，整体创新性不足。

第四，资金来源不足，政府激励有限。

调研显示，享受国家级、省市级财政补贴的机构过半，但基本上处于被动式“接受补贴”状态，大部分机构反映对补贴政策了解较少，与公办机构相比，民办养老机构主要通过事后“补床头”或“补人头”方式向政府申请补贴，申请程序烦琐。在融资方面，由于无法到银行贷款，利润不能分红，民办养老机构面临资金来源的困境，这进而影响到硬件和软件建设，影响到服务能力。

破解困境的对策

民办养老机构运营具有高投入、高风险、低回报、周期长等特点。这就要求民办养老机构在实现社会责任、应对老龄风险的同时，准确把握影响自身可持续发展能力的因素，以护理服务为重点，以医养护结合为核心，培育养老服务产业新的增长点，保证机构运营可持续。

针对上述调研所见民办养老机构发展所面对的困境，提出具体对策如下：

首先，民办养老机构要明确自身“护理型机构”的核心定位，充分运用智慧养老为老年人提供精准服务。

民办养老机构的发展要切实满足老年人愈加增长的护理需求，以“护理型机构”为核心业务，为大病出院及长期失能的老年人提供较为完善且配套的失能护理服务，保证长期带病生存老年人的生活质量。

在此基础上，民办养老机构要向多样化融合业态发展，立足为老年人提供满足其全生命周期的各项养老服务需求，丰富服务内容，优化服务方式，精准配需。在优先满足机构内老年人护理需求的基础上，充分运用智慧养老平台，承接政府购买养老服务的内容，以专业化、标准化服务供给周边的社区居家老年人，不断建立模式可持续发展的长效机制。

此外，可以探索建立长期护理保险居家给付办法，先行试点，为居家社区老年人提供专业化、普惠式的照护服务。在此基础上，充分发挥民办养老机构的支撑地位，进一步推进居家社区机构养老服务协同发展，提高养老服务资源的利用率。

其次，在政府政策层面，要坚持以“健康养老+分层分类”为原则，推进医养有机结合。

一方面，以资金政策导向为突破口鼓励国有医疗卫生机构、民办养老机构以多种形式开展合作，提供多样化、多层次的医养结合服务。支持民办养老机构配备医务室、护理站等，提高其内部医疗卫生能力。另一方面，着力解决失能老人的照护质量问题，鼓励执业医师到民办养老机构提供服务，建立配套的晋升机制。鼓励民办养老机构按照民政及医保部门要求，建立严格的老年人评估机制，在此基础上积极申报长期护理险定点机构资格，满足失能老年人的照护需要。

第三，政府要着力落实“财政专项+保险互助+老年人付费”的筹资机制，稳定民办养老机构的资金来源。

养老服务是准公共产品，要坚持公益属性优先的原则，建立“成本可负担+方便可及+质量可靠”的机构养老服务，让老年人“买得起”、“住得进”。各地应将养老机构补助列为专项支出，适当简化领取的条件和方式，对公办、民办养老机构一视同仁。坚持长期护理险的“第六险”属性，既要随着经济发展水平的提高不断增强社会保险能力，又要充分考虑发展的阶段性特征和财政承受能力，合理引导社会预期，将提高保险水平建立在经济和财力可持续增长的基础上。同时，鼓励有支付能力的老年人购买长期照护商业保险，推动社会保险和商业保险的高效互动，为老年人对接优质医疗和护理服务。

结语

“十四五”时期是我国积极应对人口老龄化的战略窗口期，战略重点应包括深化公办养老机构改革，提升服务能力和服务水平，加强对护理型民办养老机构的政策扶持，建设社区居家养老服务网络。机构养老服务作为养老服务体系中必不可少的组成部分，要形成布局合理的多层次供给格局，才能充分利用养老资源，平衡养老服务供需结构，更好应对人口老龄化带来的照护挑战。