“共同富裕”中的税制改革逻辑

8月17日，习近平总书记主持召开中央财经委员会第十次会议，专题研究扎实促进共同富裕问题。会议指出，要坚持以人民为中心的发展思想，在高质量发展中促进共同富裕，正确处理效率和公平的关系，构建初次分配、再分配、三次分配协调配套的基础性制度安排，加大税收、社保、转移支付等调节力度并提高精准性。

税收调节是共同富裕中的重要环节，再分配（二次分配）主要通过相关财税政策实现，合理的税制是达到共同富裕的必要条件。中国当前的税制结构能否有效调节收入分配？未来税制应如何改革才能有助于达到“共同富裕”的目标？

收入和财富分布现状

何为“富裕”？与居民生活直接相关的维度包括收入、财富和消费。消费、收入、财富的不平等程度相比较，在各国均有统一的规律，即财富的不平等程度最高，收入次之，消费的不平等程度最低。这是由于财富的积累过程除了工资收入外，还有股权等其他各类非工资性收入，尤其是巨富阶层，其主要财富往往不是来源于工资收入。“边际消费倾向递减”的规律，则导致消费的不平等程度低于收入不平等：即消费上升的速度，要低于收入上升的速度。因此，收入和财富的不平等是“共同富裕”政策需要关注的重要领域。

基尼系数是衡量不平等的常用指标之一，根据已有数据测算，中国的收入基尼系数大致为0.47，而财富基尼系数则达到了0.65以上。多项调查表明，经过近40年的改革开放，中国中产家庭数量增长迅速，进入了多数家庭拥有相当资产的时代，资产中三分之二以房产的形式持有。从家庭资产分布来看，《中国民生发展报告2015》显示，顶端1%的家庭占有全国约三分之一的财产，而底端25%的家庭拥有的财产总量在1%左右。审视不同群体的收入差距，我们会发现财富差距在住房拥有上更加明显。由此可见，“共同富裕”的相关政策在针对收入层面展开的同时，也需要甚至更加需要针对财富层面展开。

当下的税制结构

根据课税对象，不同税种可归并为三大类：流转税、所得税、财产税，这三大类税种实际上分别是对消费、收入和财富征税。从中国当前的税制结构来看，流转税占到了65%左右（主要为增值税和消费税），所得税约为30%（企业所得税和个人所得税），财产税基本缺失，仅占5%。

由此可见，中国的宏观税负尽管不高，但绝大多数税负是由企业在缴纳。（根据吕冰洋等（2020）测算，我国的小、中、大口径测算的宏观税负分别为17.4%, 20.5%和28.9%。低于高收入国家的42.0%和中等收入国家的32.4%。）

具体来看，流转税基本由企业承担，所得税中大多数为企业所得税（2019年企业所得税收入占比23.6%，个人所得税为6.6%），财产税中也多为企业和经营性质的房产税，只有少数是家庭和个人在承担的车船税。中国税收的90%左右由企业缴纳，一定程度上导致了中国的企业税负较重。个人所得税占比较低和财产税缺失的现状，也使得当前税制调节收入和财富分布的能力较弱。个人所得税甚至被认为是一个“中产阶层税”，未能起到调节高收入群体收入的作用。

按照直接税和间接税的划分方法，流转税为间接税，所得税和财产税为直接税。间接税的问题包括累退性导致对贫富差距的逆向调节，易于引起通货膨胀，加剧地区差距。在2020年两会期间，国家发改委副主任宁吉喆提到：“最新的资产负债表表明，我国的总资产已经超过1300万亿元。”中国人民银行2019年中国城镇居民家庭资产负债情况调查表明，家庭资产以实物资产为主，住房占比近七成，资产分布分化明显。这部分财富是财产税的潜在税基，但仍然脱离于中国当前的税制体系之外。这进一步表明，中国的税制结构已经与当下的税基结构产生脱离的趋势。

因此，我国经过40年的经济增长之后，经济社会结构基础发生了变化；但与之相对的是，我国的税制结构还维持着1994年分税制改革所确定的基本架构。从三大类税种（流转税、所得税和财产税）的比重来说，我国的税收以流转税为主；其次是所得税，其中又以企业所得税为主；而财产税相对缺失。这样的税制体系适合二十年前家庭财富积累不多的情况，但现在私人层面已经积累了相当体量的财富，这部分财富游离在税收体制之外，就出现了税制体系与税基结构不契合的情况。这部分财富的分布不平等程度比收入更高，也会成为“共同富裕”需要调节的税基对象。

未来的改革趋势

根据国家治理体系和治理能力现代化的需求，《深化财税体制改革总体方案》提出完善税制改革的目标是建立“有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系”，改革重点锁定六大税种：增值税、消费税、资源税、环境保护税、房地产税和个人所得税。

其中的五大税种，近几年均已进行了相对实质性的改革；而房地产税的落地，似乎仍然需要时日。从当前改革现状和整个社会的税基结构分析，要实现“共同富裕”的目标，需要使得税收制度与税基结构相适应，直面当前社会的不平等，个人所得税和财产税（房地产税）将是未来一段时间内中国直接税改革的重点。

一国税制，无论古今中外，均强调税制公平和效率。如何衡量税制公平和效率？从长时间维度看，各国政府支出规模占GDP的比重都呈扩大之势，相应的是税收收入占GDP比重的增加。在政府支出刚性条件下，税负在不同群体和税种间的转移和分配是税制的重要特征：你不需缴税，他则需缴；你少缴，他则需多缴。宽税基低税率的税制，比税负集中在少数人或企业身上，更加符合公平和效率原则。

在财富存量已经是GDP数倍的情况下，大量的私人财富脱离于税制体系之外，使得正在承担当前主要税负的企业和个人负担过重，这是一种不公平，导致了更多的效率损失，也揭示了税制的不完善以及与经济社会发展阶段的不匹配。在收入、消费和财富三者中，财富正是分布最不平等的要素，无论是从“共同富裕”的字面含义本身，还是税制公平的要求来看，对财富征税都将是未来的必然趋势。

实际上，税制改革及其要素设计有一些需要遵守的基本原则。

从历史演变来看，从威廉·配第提出的“公平、简便、节省”，攸士第提出的“征税不能妨碍纳税人的经济活动”（包括六大原则），亚当·斯密的“平等、确实、便利、最少征收费原则”，萨伊的“最好的税收是税负最轻的税收”（包括五个原则），再到集大成者瓦格纳的四项九端原则。这些原则都可以与现代税收原则的公平和效率两大原则相联系。

从效率的角度看，宽税基低税率有利于降低税收导致的无谓损失（deadweight loss），降低纳税人税负，减小征管成本。因此，应该将更多的主体纳入税制体系，降低实际税率，提高税收效率。

从公平的角度看，应该让收入和财富相差较大的主体承担不同的税负（纵向公平），让收入和财富类似的主体税负接近（横向公平）。个人所得税按家庭征收以及纳入完整的综合所得均有利于促进横向公平；基于中国居民纳税能力的税率和减免设计，以及渐进改革的思路也将有利于提升房地产税的效率和公平。

从增长的角度看，对财富存量征税也有利于沉淀资产的流动，促进经济发展。中国家庭财产中近70%为房产，这也就意味着，相当体量的资本沉淀在不具生产性的房产市场中。开征房地产税，一定程度上会促进房地产市场中的投机资本回流到生产性行业中，这显然有利于提升经济效率，促进社会发展。也正因为房产占据着财产的绝大多数比重，财产税的改革将离不开房地产税的改革。房产的主要持有者是中国的中产阶层，且由于收入限制了税率水平，房地产税对财富的调节效应也会有限。因此，财富分布的调节，可能需要寄希望于真正的财富税（针对巨富阶层的具有较高起征点的财富税）或是财富发生代际传承时的遗产税。

伴随着税基结构的巨大变化，社会经济结构的转变将推动税收制度的更新变革，现代税收制度改革与国家治理现代化进程将紧密联系在一起。社会经济结构的转变推动着税收制度的更新，个人所得税和财产税（房地产税、财富税）制度的完善，将是推动“共同富裕”中的二次分配（再分配）的重要制度保障。三次分配包括慈善事业的发展，也在一定程度上依赖于有效的财产税和遗产税的制度设计。现代税制改革将推动“共同富裕”的实现，甚至有可能成为“共同富裕”的最关键环节。

（作者张平为复旦大学国际关系与公共事务学院副教授、公共行政系副主任，研究方向为公共财政、税制改革与政府治理，出版有《现代房地产税：美国经验与中国探索》等著作。）