中国外交新局｜经历波折与变动，期待更成熟的中缅关系

2015年的缅甸并不平静，这一年，执政党续写了政治转型后的民主化进程，与少数民族武装的和平进程达成阶段性协议，公布了促进社会经济稳定和带有民族主义色彩的宗教法规，昂山素季带领的反对党赢得大选的历史性胜利；这一年的缅甸也被《经济学人》赋予了2015年度国家的称号。

2015年，也是中缅建交65周年。从年初缅北炮弹的剑拔弩张，到昂山素季访华的“破冰之旅”，享有“胞波情”之称的中缅关系在这一年也并不平静。双方解决处理争议的方式也变得更加多元，随着民盟取得大选的胜利并组建政府，中缅关系的未来也需要更成熟睿智和行之有效的沟通方式。

缅北战事

这一年，中缅关系经历了两次波折。

年初，缅北战火燃及云南，缅方军机炸弹多次落入中国境内，造成平民伤亡。中缅双方随后就事件的罪魁祸首展开舆论拉锯，在中国外交部的强烈谴责下，缅方承认炮弹系军机误炸，对造成中方人员伤亡致歉，并在3个月后撤换了空军参谋长。

“中国政府对此做出了恰当应对，边境演习、巡逻保护边民等措施都表现了对本国民众的负责任态度。”清华大学发展中国家研究项目博士姚颖对澎湃新闻（www.thepaper.cn）表示。

知名缅甸问题专家博蒂尔·林特纳（Bertil Lintner）对澎湃新闻指出，缅方在事件初期的搪塞与模糊措辞并非刻意掩盖真相或对中国“示威”。他认为，缅方拙劣的投弹技术是事故的主要推手。“虽然缅军使用的飞机质量很好，但由于炮弹为缅甸本土制造，质量很差，常常走火。”林特纳说，“曾有人告诉我，缅甸飞行员常常害怕执行投弹任务，担心炮弹在投出前便发生爆炸。”

厦门大学南洋研究院教授、缅甸问题专家范宏伟也表达了类似的观点，他认为炮弹落入中国境内并非缅甸要对中方示威，或释放某种信号，“以前也发生过类似现象，考虑到中缅边境的特殊性，双方的跨境活动并不容易管控。”他表示。

缅甸Tampadipa研究所所长钦梭温（Khin Zaw Win）对澎湃新闻指出，“缅甸炮弹落入中国境内是飞行员的失误。”

根据公开报道，缅甸军机自今年2月起共5次侵犯中国领空，炮弹越境共造成中方共18人伤亡。

捉放中国工人

中缅关系第二次波折发生在今年6月。当时，缅政府以违反“公共财产保护法”的罪名，宣布对150多名中国伐木工人判予重刑，而这些伐木工人是1月初缅政府在中缅边境开展非法伐木清理活动时抓捕的中国工人。舆论哗然中，缅甸总统吴登盛突然在一个月后签署大赦令，释放了包括被缅判重刑的中国伐木工人。

事件发生前4天，中国新任驻缅甸大使洪亮抵达缅甸履新，并在1天前向缅甸外交部礼宾司司长佐林丹欣递交国书副本。

范宏伟认为，缅甸在此时宣布大赦，可能既有为了维护中缅关系这一外交因素的考量，也有大选前争取民意支持这一国内政治因素的考虑。

人民日报海外版微信公众号“侠客岛”就此事发表评论的用词颇具深意：“对于缅北政府来说，中国工人砍伐的红木是其重要的收入来源；然而由于这一做法绕过了缅甸中央政府，因而中央政府有意要打压这种行为。不论是为了挤压克钦独立军的收入来源、保障中央政府收入，还是保护缅甸生态，缅甸中央政府都有充足的理由要限制不经它审批的砍伐行为。而中国伐木工人就在这复杂的缅甸局势中‘躺枪’了。”

今年7、8两月，缅甸曾遭受洪灾，14个省邦中11个省邦受到不同程度的影响，盛产柚木的实皆省成为重灾区，这也使更多环保组织与人士将目光投到了林木保护一事上。

缅甸曾是森林覆盖率极高的国家，1975年达到61%，1990年降为57.69%，2000年为51.54%，2010年降为49%。而今，有官员称缅甸实际森林覆盖率或许只剩24%。

2006年，中国即与缅甸签署了共同打击非法木材走私的协议。2014年4月缅甸宣布全面停止原木出口，并制定了每年的砍伐限额，计划逐年缩减木材砍伐数量并在未来完全禁止砍伐。

更多元的双边渠道

11月8日，缅甸反对党领袖昂山素季领导的全国民主联盟（简称民盟）在选举中大获全胜。

中国外交部发言人11月30日在例行记者会中表示，根据缅甸选举委员会的统计，民盟候选人赢得议会多数席位，中方对胜选政党表示祝贺。

澎湃新闻发现，这是外交部首次在例行记者会中对民盟获胜表示祝贺，也是自大选后，中国外交部发言人在例行记者会就有关缅甸大选提问进行的第5次表态。

范宏伟认为，中国外交部未在大选后第一时间向民盟庆祝，所采取的谨慎保守政策是基于对缅甸形势的评估，由于双方了解和互信程度仍相对有限，民盟未来一段时间也会对中国采取较为谨慎的态度。

1990年的大选中，昂山素季领导的民盟大获全胜，时任中国驻缅大使曾亲自前往昂山素季府上道贺，但军政府最终否认了选举结果，也未采纳据说由中国提出的协调民盟和军政府间关系的建议。1990年中旬至1991年7月间，中国从仰光召回了驻缅大使。

姚颖对此次大选后“外交部的做法是吸取历史教训、更加谨慎”的评论表示赞同，但她认为中缅两国的关系未来会更多基于现实利益考虑。

基于历史原因，中国政府同缅甸在野党的接触长期保持了谨慎态度，而随着2011年缅甸政治格局的变化以及中资企业在缅投资的受阻，中国开始调整对缅政策，寻求更多元的沟通渠道。

2013年，民盟先后组织四批代表团来华访问，其中在当年12月的来访，由昂山素季的密友、民盟发言人吴年温率领。2014年，昂山素季派其私人代表来中国访问，其中一个任务是寻找其父昂山将军1942年在厦门活动的踪迹。此外，民盟中央委员吴登伦曾率教育代表团于2014年5月访问云南大学。

今年6月，昂山素季完成了首次访华之旅，并在北京与习近平总书记进行了会面。

“昂山素季6月的中国行意义非凡。”钦梭温曾在2014年10月跟随民盟代表访问中国，他表示，“尽管民盟长期被视作亲西方的代表，但民盟内部从2014年起就有人建议昂山素季来访中国，未来她也会在中国和西方的关系中做好平衡。”

《纽约时报》援引新华周刊的报道称，昂山素季的访华之旅显示，中国共产党与之交流的党派不仅是那些拥有“相同意识形态的，也包括政见不同的”。新华周刊的社论说，“任何人只要怀着友好意图，中国都会欢迎，不会计较过去的不快。”

此外，据路透社报道，缅甸若开邦民族党领导人曾在今年7月访华，若开邦西部的港口皎漂市连接了直抵中国云南腹地的中缅原油管道。

12月28日，中国驻缅大使洪亮前往拜会了掸邦民族民主党主席吴坤吞乌、副主席吴赛索昂，该党在今年的大选中获得多个议席，也是与民盟关系较好的一个党派。

据悉，这是继巩发党、全民盟和若开民族党之后，中方正式接触的第四个缅甸政党。

“一带一路”和双边经贸发展的重点

事实上，中国对缅政策的微妙调整，不仅基于缅甸政治形势的变化，也与中国自身外交战略的变化紧密相关。

十七大以来，中国逐渐确立了“大国是关键，周边是首要，发展中国家是基础，多边是重要舞台”的外交基调。而从今年的外交实践也能看出，周边外交在中国外交政策中的地位明显上升。

今年2月，推进“一带一路”建设工作会议在北京召开，中共中央政治局常委、国务院副总理张高丽担任组长，中共中央政策研究室主任王沪宁、国务院副总理汪洋、国务委员杨晶和国务委员杨洁篪担任副组长的“一带一路”领导小组正式亮相，确立“一带一路”的顶层架构。

中国社科院工业经济研究所研究员陈耀此前向澎湃新闻表示，六大经济走廊中，中巴经济走廊和孟中印缅经济走廊将成为优先推进的两个项目，是中国与中亚、南亚、中南亚国家发生紧密联系的大通道。

随着“一带一路”的推进，作为孟中印缅经济走廊关键一环，缅甸其战略地位也不断凸显。

2015年5月31日、6月1日，时任中国驻缅甸大使的杨厚兰，在缅甸执政党巩固与发展党的党报《联邦日报》上，分两期刊登了题为《“一带一路”——引领合作，推动发展》的署名文章。文章介绍：“一带一路”以交通基础设施建设为重点和优先，中国将结合“孟中印缅经济走廊”和“一带一路”建设等合作项目，促进中缅两国各方面的合作。

另一方面，中国对缅政策的调整也是基于中缅经贸关系的现实需要。

上世纪90年代，欧美对缅实施经济制裁之后，中国迅速修补了与缅甸的关系，很快成为缅甸的最大投资方和亲密的政治、军事伙伴。然而这一优势随着美日伸出的橄榄枝与昂山素季软禁的解除而消失。

2011年，中国在缅的最大投资项目密松被叫停，其他大型投资项目，如莱比塘铜矿、中缅油气管道也频频遇到抗议，难以顺利运营。中方原以为可以拿到的皎漂经济特区开发权，最终由新加坡公司中标。

密松工程停滞后，美国国务卿和奥巴马相继到访缅甸，时任国务卿的希拉里也成为缅甸1962年发生军事政变以来，首个出访缅甸的国务卿。访问期间，希拉里表示，美国将为缅甸民主改革提供更多支持，为缅甸提供大约120万美元的援助。

“为了实现与西方关系的正常化，民主化后的缅甸曾有意同中国保持了一定距离。”范宏伟表示。

林特纳认为摆脱经济对中国的单一依赖，成为缅甸当局走向开放转向西方的主要因素。

目前，在缅投资的中国大型国有企业有中石油、中石化、中海油、葛洲坝集团、三峡集团、中国有色矿业集团有限公司、中电投、广东振戎能源有限公司，以及缅甸万宝的母公司中国北方工业公司等。

尽管中国对缅投资在2011年起出现了大幅下滑，但面对大量在缅中资项目或已提上日程的投资，中国政府正采取更灵活的外交方式，试图摆脱过去只同军方或执政党打交道的外部印象。

然而，即将在明年3月组成政府的民盟尚未明确执政方针，这对中国政府和企业界来说充满了不确定性。

传统上被视为亲西方的民盟，上台后将如何站队选边对中国而言也是一个大问题，特别是随着美国不同程度地解除了对缅甸经济制裁，美国、日本、欧洲在缅政治经济领域的快速增长和影响力都在影响中国。

今年11月初，中国新任驻缅大使洪亮在接受缅甸媒体采访时表示，“2010年缅甸启动国家转型后，中缅关系面临新的形势”，“中国呼吁让任何外部势力不要干涉选举进程”。

中缅未来？

“从地缘政治和经济依存的角度看，民盟未来必须本着务实的态度处理对华问题，缅甸精英届已有共识，不能采取过激的对华政策。”姚颖认为，“作为反对党领袖与执政党领袖将是两种不同的身份，被视为亲西方并不代表真的亲西方。”

“中国和印度是昂山素季最需要平衡的两个国家，民盟未来的政策会倾西方，但不会对邻国树敌。”林特纳表示。

值得注意的是，目前中国仍然是缅甸的第一大贸易伙伴，而随着西方对缅经济制裁的解禁，缅甸对中国的经济依赖将出现减少。

“不仅是经济方面，特别是美国在内的西方国家正在试图同缅甸重建军事关系，不过由于缅甸的人权和少数民族问题，将使这一问题增加难度。”

范宏伟认为，“短期内美国不可能对缅甸完全解除制裁，虽然缅甸自2011年后举行的改革取得了很大进步，也得到了西方一定的认可，但美国国会中仍有相当的议员认为缅甸在宗教、人权和民族问题上存在严重的问题，需要对缅加大制裁。”

此外，范宏伟指出，包括日本、韩国在内的西方资本并未在2011年后大举进入缅甸，由于缅甸的基础设施状况比较落后，国内民族主义、民粹主义泛起，政府效率低下，贪污腐败还是比较严重，政策透明度更是有问题，所以未来外国资本进入缅甸数量会有所增加，但同时也会保持谨慎和观望态度的。”

昂山素季胜选后在接受新华社采访时表示，与邻国的交往更需要谨慎和智慧，尽管缅甸是小国，但鉴于历史经验，有自己的政治立场。她同时赞赏了中国的一带一路，强调中国对缅投资需要更好地赢得缅甸人民的信任。

“民盟的对华政策，未来将面临很大挑战，吴登盛时期存在的密松、莱比塘铜矿、帕敢等问题都将随着政权过渡，成为民盟需要解决的问题。如果这些问题能得到顺利解决，昂山素季和中国的关系会更进一步。”钦温梭表示，除了外交外，昂山素季与军方的博弈也是民盟必须面对的问题，“民盟或许会打出控制军方预算的纸牌。”

但是，无论形势如何变化，位于中国西南边陲的缅甸与中国将始终唇齿相依。正如缅甸外长吴温纳貌伦在11月11日举行的外长会议上表示，不管缅甸国内政治形势如何变化，缅方加强同中国合作的意愿不会改变，对华友好政策不会改变，将继续致力于巩固和发展缅中友好合作关系。