市政厅|从中央城市工作会议，看中国后半程的城镇化

2015年12月20日-21日，中央城市工作会议召开，中央高层悉数参加，规格之高预示其重要性。会议召开前，相关多个部委已做了很长时间筹备，外界对其怀有各种期待。两日会议成果，极可能指导未来10-20年中国城市发展的新要求、新蓝图与新路径。大家都希望，从这次“1978年后城市工作再次上升到中央层面进行专门研究部署的会议”中，解读更多有价值的信息与讯号。

在此，笔者从中央城市工作会议的历史演进、本次会议内容释放的战略指向，与未来城市发展战略议题等方面，分享一些自己的理解。

新中国城镇化进程与中央城市工作会议

早在新民主主义革命即将胜利之时，中共就面临管理城市的重任。1949年3月，西柏坡举行的中共七届二中全会指出，党的工作重心由农村转移到城市，必须要用极大的努力学会管理城市和建设城市。自此66年来，中国城镇化经历了不平坦的发展之路。

第一阶段：初步发展（1949-1960）

1949年前，因列强侵略和国内战争，中国社会经济发展遭到严重破坏。1949年10月，全国共有132个城市，城镇人口占总人口的比例为10.6%；1957年，经过“一五”计划，经济逐步恢复，中国城市增加到176座；1958年到1960年，大跃进与人民公社化运动开展，提出了全民大办工业、赶英超美和以钢为纲的发展路线。与政策失误伴随的，是爆发性的工业化过程和超高速城镇化过程，城镇人口激增，城镇人口年平均增长率达到9.5%，3年间新设城市33座。

第二阶段：波折徘徊（1960-1977）

1961年到1965年，经济发展受到大跃进的负面影响日益明显，滑坡严重。中国政府不得已，进行工业结构调整，提高了设市设镇的标准，城市人口大量精简。其举措使城市数量从1961年的208座下降到1965年的171座。这一时期的城镇化率数字也从19.75%下降至17.98%。

1966年到1977年，是中国城镇化的徘徊停滞阶段。“文化大革命”导致政治强烈动荡，经济濒临崩溃，城镇化出现了第二次大的回落：大批知识青年上山下乡，众多城市干部下放农村。

工业建设方面，由于对国际形势估计过于严峻，全国开始了备战备荒的三线建设，工业布局上提出“山、散、洞”方针，城镇建设不考虑自然、交通等条件，一味强调分散（杨风,陶斯文.中国城镇化发展的历程、特点与趋势[J].兰州学刊,2010,(6):75-78.）。 “三线”企业的布局分散，导致基建投资对城镇建设的改善作用减弱，城镇迁出人口超过迁入人口。城镇人口此时发生的增长，全由城镇人口自然增长所致，城镇化处于停滞。到1978年，与建国初相比，中国城镇化水平只提高到17.92％，设市城市由132个增至193个，仅增加61个（刘勇.中国城镇化发展的历程、问题和趋势[J].经济与管理研究,2011,(3):20-26.）。

第三阶段：稳步发展（1978-1994）

1978年到1994年，中国城镇化稳步发展。1978年，十一届三中全会胜利召开，工作重点转向经济建设为中心的社会主义现代化建设。经过17年倒退与停滞后，城镇化开始走入健康发展的道路。

农村改革突破，也奠定城镇化基础。农村剩余劳动力的出现和农村劳动生产率的提高相伴，对城镇化的发展产生了巨大推力；与此同时，商品经济迅速发展，投资渠道日益多元，城镇基建步伐加快，城镇就业渠道拓宽，大量农民进城务工，城镇化发展出现了巨大拉力。1978年后，中国开始实施许多新的城市化政策，如“准许知青回城”等，这使得城镇的人口，特别是大城市人口，得以加快增长。东南沿海对外开放，东部城市工业化进程加速，沿海城市获得快速发展。

1984年，中国政府制定和颁布了新的户籍管理政策，准许农民在自带口粮的情况下进镇务工经商以及落户，修改了20世纪60年代以来的市镇建制标准，使得全国城镇数量迅速上升。“八五”计划(1991-1995)首次出现“城市化”概念，提出有计划地推进城市化进程。1994年底，中国城市数量从193个增加到622个，每年平均增加32个。第四次人口普查显示，城镇化率从1978年的18%，上升到1993年的28.14%，年均增加0.63%。

第四阶段：快速推进（1995年至今）

1995年至今，中国城镇化快速推进，城镇化程度极大提高。有以下几个关键点。

市场经济体制改革全面深化，土地有偿使用制度改革逐步深化（1988年宪法修订后试点）。1994年下发《关于深化城镇住房制度改革的决定》。1998年住房分配货币化，房地产异军突起。

1994年《汽车工业产业政策》提出“国家鼓励个人购买汽车”，机动化逐步发展，城市空间扩张加速。

1994年分税制改革，塑造了中央政府与地方政府的独特关系，城市间竞争性发展，成为中国城镇化的独特动力源泉。

此外，经济全球化发展，2001年中国加入世界贸易组织，快速融入全球化的市场体系，全球化红利为中国城市发展提供了资本与技术等关键要素支撑。

从2001年开始，“十五”计划(2001-2005)明确提出，推进城镇化的条件已渐成熟，要不失时机地实施城镇化战略，并调整部分限制和不利于农民进城的政策因素，中国城镇化由此进一步加快。

“十一五”规划(2006-2010)提出坚持大中小城市和小城镇协调发展，积极稳妥地推进城镇化；“十二五”规划(2011-2015)提出，坚持走中国特色城镇化道路，科学制定城镇化发展规划，促进城镇化健康发展。

在政策持续推动下，在全国范围内，城镇化率迅速上升，也出现土地城镇化快于人口城镇化的泡沫风险。截至2014年末，全国共有653个设市城市，县1596个，建制镇增至20401个，城镇常住人口达到约7.5亿人，城镇化水平54.77%。

我们将1962年、1963年、1978年三次城市工作会议置于中国城镇化发展的历史进程中来看，可以看出，每次会议前后，城镇化轨迹走向都发生了变化，会议对城镇化产生延续性的长期影响。由历史本身，也不难得到一些启示：

1、四次中央城市会议都是特定时代背景的产物。总体来看，对城市的认识以及对城市规划管理工作的认识日益系统深入。不过，从第一次、第二次会议中对城市生产功能的过度强调，再到第三次会议对大中小城市规模的控制方针，都体现出对城市认识的不足与局限，背后都是计划经济思维的体现，最后城市发展都遇到弯路。

这警醒政府，需要客观认知自身的理性能力与权责边界，避免一刀切的强势与垄断思维，尊重自然规律和市场规律。本次城市会议经过66年的摸索，针对城市发展，树立起“三大结构、三大环节、三大动力、三大布局、三大主体”的协同观，无疑是巨大进步。

2.城市工作会议是历史因果事件链中的一环。一次会议作为公共政策的重要产生平台与释放窗口，需要政策研制者、政策解读者与政策执行者的客观审慎态度。

本次城市工作会议，在一个特别重要的历史窗口期召开。首先是中国城镇化经历37年快速发展，亟需内察外省，战略前瞻；其次，城镇化率处于从55%向70%迈进的关键期，城市成功转型对避免所谓“中等收入陷阱”关系甚大；再者，2016年是新领导班子第一个五年规划的开局元年。因此，这次会议更显重要，当前会议要求和精神已经发出，接下来针对会议精神与要求的科学解读与执行，将十分关键。

3.需要好的顶层设计，更需要好的执行路径。本次会议给出的“一尊重，五统筹”方向对策，更为综合性与原则性。对此，有人认为太过宏大。但笔者认为，前三次会议给出的建议虽然更为具体，系统性和整体性却偏弱，本次会议给出的弹性政策导引，有利于更好应对广泛复杂的局面，另一方面也意味着需要加强更多精确化、精细化的子政策予以配套、加以协同。

本次会议将对中国城市未来轨迹带来何种影响，目前难以得知，但“一尊重，五统筹”却是好的顶层设计，建议接下来一方面对既有各类存量城市政策加以评估、更新与衔接，一方面对各类增量城市政策加以更为先进精确的政策模拟、大胆授权的试点示范、动态及时的政策实施监测反馈。

最重要的是，在城市工作中，要促使相关中央部委、地方部门跳出部门利益，形成对城市发展整体愿景的最大公约数，展开无缝高效协作与协同，实现对城市问题的系统性解决，而非头痛医头，脚痛医脚，贻误宝贵时机。

试解读2015年中央城市工作会议战略指向

“推进国家治理体系和治理能力现代化”，是十八大以来中央各项工作努力的核心目标之一，随着城市在国家经济社会运行中起到越来越重要的作用，城市也成为国家治理体系中重要主体，成为建设和提升国家治理能力的重要平台。

要让中国城市发展兼顾规范、高效与公平，就亟需对城市的战略价值、使命、内涵、路径进行全新的认识与灵敏的革新。笔者认为，当下“后50%”的概念，为审视中国城镇化提供了以下思考维度：

第一，“后50%”是“中国城镇化率”跨过50%之后的城市发展新时期，是“后发”发展中国家“后发的”城镇化道路的特定时代背景，又交织了一系列自然、经济、社会、人文等中国国情特征。

第二，“后50%”是大规模基本建设完成后，重点进入城市功能开发建设的特定历史阶段，更强调内涵性的功能建设与权利性的制度建设，诸如真正的城市功能形成、公共服务供给与公平规则享有，而非突出城镇化的物理外观。

第三，“后50%”中国城镇化，既是对生活空间的再造，更是对国人现代性的再造。

笔者认为，本次会议内容蕴含未来中国城市发展应追求的内在逻辑与战略指向，即遵循“善智(Good Wisdom）”--城市规律的科学认知→树立“善志(Good Vision）”--发展愿景的长久共识→重塑“善秩(Good Order）”--空间秩序的良好耦合→提升“善质(Good Quality）”--城市品质的人本永续→推动“善治（Good Governance）”--城市治理的多元和谐，最终服务与支撑于国家治理现代化大局，其彼此联系如图2示意。

2015中央城市工作会议内在诉求解读

(1)善智(Good Wisdom)：城市规律的科学认知。城市是一个生命体（City Being），其发展是一个自然历史过程，有其规律。任何国家的城镇化进程都是在特定的自然、经济、社会、政治及历史背景下进行的，不可避免受到这些条件的约束。要让对城市的人为调节干预发挥正面影响，就必须认识、尊重、顺应城市发展规律。本次会议就提出，属于事关城市发展的重大问题，需要进行深入研究和周密部署，系统推进各方面工作、在规划理念和方法上不断创新，增强规划科学性、指导性等。

(2)善志(Good Vision)：发展愿景的长久共识。本次会议特别强调了城市发展目标的合理性与长久性。

会议提出“将环境容量和城市综合承载能力作为确定城市定位和规模基本依据、“框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量”的“五量问题”，统筹规划、建设、管理三大环节……规划经过批准后要严格执行，一茬接一茬干下去，防止出现换一届领导、改一次规划的现象”等。

笔者认为未来城市工作要因地制宜，树立五观：区域经济职能分析—区域观；天、地、人需求判断与供给约束分析—容量观；可持续发展动力产业分析—成长观；社会-生态系统公平分析—结构观；政策实施评价分析—绩效观。

要一张蓝图干到底，减少拍脑袋、乱决策的短期逐利行为，真正为城市及其民众的长久利益工作，这其中让市长从“身在城市的市长（Mayor in City）”向真正成为“心属城市的市长（Mayor of City）”的转型尤为关键。

(3)善秩(Good Order)：空间秩序的良好耦合。会议提出“统筹空间、规模、产业三大结构、统筹生产、生活、生态三大布局”。

城镇化空间是经济社会发展的投影。自改革开放以来，中国的国土空间结构在巨大的经济、社会、体制转型过程中发生着激烈的变迁和重组。然而，前50%的城镇化，存在土地城镇化速度与人口城镇化速度不一致、常住人口城镇化速度与户籍人口城镇化速度不一致、生产-就业-消费与居住方式转变速度不一致等主要问题，深层本质是“人-地-产-环等生产生活生态要素”与“人-地-财的责-权-利”在空间区位供给侧的失配、失和、失效。

中国如此规模的人口实现城镇化、近30年的高速经济发展、广阔国土上省、市、县的激烈竞争……各种流动要素，不可能一下就在城镇中沉淀与匹配，确需相互选择与不断适应。然而，今天中国一系列城市病、产能过剩、环境危机等，形成迫切倒逼，必须完成从国家、区域、城市、社区等多层面的“善秩--良好空间秩序”的修复与重塑。

为此会议要求，明确我国城市发展空间布局、功能定位。要以城市群为主体形态，科学规划城市空间布局。控制城市开发强度，划定水体保护线、绿地系统线、基础设施建设控制线、历史文化保护线、永久基本农田和生态保护红线，防止“摊大饼”式扩张。这都意味着后50%下半场的城镇化将是从失配的城镇化到匹配的城镇化，一个“纠错趋优型”过程。

(4)善质(Good Quality)：城市品质的人本永续。会议明确提出“坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民”是做好城市工作的出发点和落脚点。后50%城镇化，核心在写好“人”字，以下五大问题在未来人本型城镇化中必须得到有效关注和解决：（1）引：能否吸引人？（2）留：能否留住人？（3）转：能否转变人？（4）培：能否培养人？（5）提：能否提升人？

为此，会议提出，推进城镇化，要把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务、满足人民公共服务基本需求、激发民众创新活力、通过优秀文化、城市精神凝聚人心、建设安全城市、彻底改变粗放型管理方式等等。这些都是追求人本城镇化的具体体现。

与此同时，会议高度强调人与自然关系，把创造优良人居环境作为中心目标，加强城市设计、提升城市微循环、以自然为美，把好山好水好风光融入城市、大力开展生态修复、推动形成绿色低碳的生产生活方式和城市建设运营模式，最终实现对“天人合一”的现代回归。

(5)善治(Good Governance)：城市治理的多元和谐。一个可持续的城市发展应是一种政府、市场、社会各守其位，各负其责，三者之间保持协调、均衡、互补的状态，最终表现出城市发展综合理性的最大化。

中国目前的"政府主导"模式，在城镇化发展初期具有高效率整合社会资源的优势，然而很容易陷入"公权主导下的私田悲剧"的困境。若不能及时纠正，公共管理的失效，很可能使得中国城镇化发展不利于社会总福利的增加。

为此，本次会议明确提出的“统筹政府、社会、市民三大主体”，是一个非常积极的信号。尽最大可能推动政府、社会、市民同心行动，使政府有形之手、市场无形之手、市民勤劳之手同向发力。政府要创新城市治理方式，特别要注意加强城市精细化管理。提高市民文明素质，尊重市民对城市发展决策的知情权、参与权、监督权，鼓励企业和市民通过各种方式参与城市建设、管理，真正实现城市共治共管、共建共享。

而规划编制要接地气，可邀请被规划企事业单位、建设方、管理方参与其中，还应邀请市民共同参与；深化城市管理体制改革，确定管理范围、权力清单、责任主体；健全依法决策的体制机制，把公众参与、专家论证、风险评估等确定为城市重大决策的法定程序，以上种种做法都是推动城市实现“善治”的务实之举。

2015中央城市工作会议后战略研究议题建议

本次会议必成为开启与推动新一轮城市研究与实践工作热潮的重要推手。在此，笔者结合对1978年全国城市工作会议学术影响的粗浅分析，尝试对本次中央城市工作会议后可能的重大战略议题给出一些建议。

（1）1978年全国城市工作会议的学术影响启示

1978年全国城市工作会议召开后，中央出台《关于加强城市建设工作的意见》。《意见》定调七大城市发展问题，包括城市建设与经济建设的关系、城镇体系构建、规划管理、城市建设体制改革、城市基础设施建设、城市建设资金来源、政府在城市建设中的作用等，对中国往后三十年的城市建起到了纲领性指导作用。笔者从文献视角对其学术影响展开分析，基于中国知网（CNKI），以“城市工作会议”为主题关键词，从1979年1月至2015年11月搜索文献262篇。

利用知识图谱软件（CiteSpace）可视化这262篇文献，发现以下信息。

其一，从整个知识图谱的结构看，呈现“内核集聚、外延扩散”的状态，即表明，1978年的全国城市工作会议，对城市发展的思路统一起到重要作用。

其二，聚焦内核看，262篇文献呈现的知识结构相互交叠，反映了领域、学科明显的互相依赖关系。从“文献关键词”的词频拓扑关系分析看，发现除“城市工作”、“城市建设”外，城镇体系与城市规模领域类的研究也有很多，这说明城市会议对专业研究的影响。诸如“国家卫生城市”、“信息产业”等字眼出现概率也非常高，这些词并未出现在1978年的《意见》中，这说明，过去三十多年的城市发展过程中，内外部环境的变化也改变着中国城市的发展方向。

1979-2015“城市工作会议”文献的关键词频拓扑关系图

其三，从文献关键词的聚类关系中看到，除“城市规模”、“城市经济”、“城乡规划”等与城市工作紧密联系的关键词之外，“商品房价格”也入选关键词聚类。这表明，1990年房改以来，房地产与城市建设紧紧捆绑在一起。回顾1978年的《意见》，商品房、房地产等词汇并未出现在全文中，但确确实实，房地产市场的繁荣造就了中国快速城镇化的奇迹。

（2）2015中央城市工作会议后战略研究议题建议

·原创性中国城市发展与规划理论方法研究。尊重城市发展规律，首先要改变当前城市工作领域常常遇到的“一流实践、二手理论”的尴尬现实。在客观规律基础上，植根中国本土的城市理论创新与自信，是后50%中国城镇化所必需的，一方面加强对既有城市问题和实践经验的理论凝练，另一方面立足国情与地域特征，寻找顺应并可指导未来工作的理论方法与管理方案。

·新常态下人地关系耦合状态评价与匹配机制研究。亟需对新常态下客观真实的人地关系耦合状态评价与匹配机制揭示，将涉及城镇化的经济、政治、社会、文化、生态等要素，统一放到全国这个时空大棋盘上，研究全国通盘解决"人-地"在新时期重组中的协同配置问题，为国家资源、资金、项目的精确配置提供支撑。

·主动全球化进程中国家城镇体系与地缘城镇体系研究。中国正从全球化参与者变主动构建者，中国城镇体系的开放性也会上升到新的水平。结合“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带建设等战略，加强对东部城市群、中西部地区区域性中心城市、边疆中心城市、口岸城市的在参与全球分工与国际地缘政治时新的功能定位与联系网络研究，更好支撑国家战略，同时也应关注大规模人口流失的东北城镇体系与人口收缩中的中西部中小市镇。

·国家空间规划体系与城镇化空间形态绩效研究。多规合一是向建立国家空间规划体系的过渡，会议提出以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，这仍需大量研究与改革工作。后50%城镇化将发生结构性固化，其中一个关键问题，就是城镇化主体形态的选择，虽然会议提出以城市群为主体形态，但面对当前雾霾频发、环境污染等问题，仍需从增长边界、承载容量与综合效益等方面，进一步开展多样性的城镇化空间形态绩效研究。

·“互联网+”下中国城市社会-空间再生产研究。快速而大量、工业化式的空间生产，在国土上矗立起片片水泥森林，但整个国家隐于其中的社会网络构建并未跟上。过去30年，伴随人口迁移，族群、邻里等社会网络纷纷解构。不过，伴随移动互联网发展，从饭桌圈到微信圈，从线上到线下，现实社区虚拟化与虚拟社区现实化的双重世界浮现，后50%的中国城镇化面临关系-空间的再生产，实体与虚拟“二元空间”耦合研究将成为新的战略命题。

·区域发展资源容量预警与配额配置研究。坚持集约发展，框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量，要对城市中人类活动与自然、环境、资源的约束条件“摸底”，清楚了解底在哪。要守住“底线”，以不致爆发系统性危机为限。进行区域发展资源容量预警研究，依托国家空间规划体系，开展不同区域、不同省市配额配置标准与数量研究。

·复杂环境下城市治理研究。统筹政府、社会、市民三大主体，实现城市共治共管、共建共享，促进城市治理体系和治理能力现代化。需要开展复杂环境下的城市治理机制研究、城市治理中公共战略协调研究、公共战略与公共政策的关系研究、公共战略与绩效的关系研究、城市管理体制改革中管理范围、权力清单、责任主体的研究都是大势所需。

·地根与银根紧缩下的城市开发运营模式研究。在中国特色政治制度体系内，将中央-地方各自承担公共服务的责权分类分层化，并加以明确和规范是当下研究亟需。与此同时，城市工作会议中提出的大量公共服务供给与基础设施建设需要大量资金资本支持，这就要求抓紧研究，从过去土地财政模式下的不可持续建设模式向更可持续的城市开发运营模式转变。

·创新、绿色、共享型城市的规划设计与建造标准体系与技术群研究。“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大发展理念也可成为新的城市建设导向。要加快研制和完善符合中国特色与国际通则的指标体系和标准体系，如绿色建筑、低碳生态城市、智慧城市等，更需要进行规划技术、开发技术、建造技术与管理技术等联动研发创新，如提升城市的通透性和微循环能力的技术、开展生态修复的技术，地上-地下立体式空间资源集约开发技术等。

·大数据环境下城市规划方法与管理技术研究。会议提出“统筹改革、科技、文化三大动力，其中要加强城市管理数字化平台建设和功能整合，建设综合性城市管理数据库，发展民生服务智慧应用”。可以说，伴随大数据环境，城市工作面临一种全新的、近乎全息的信息环境与资源，加强大数据环境下城市规划方法与管理技术研究，研制城市信息模型(City Information Modeling)，建设智慧城市管理平台，将对今后城市工作带来革命性助力。

（作者单位：王伟，中央财经大学政府管理学院；朱轶佳，新加坡邦城规划顾问有限公司；朱小川，同济大学）