中国外交新局｜绕不开南海问题，东盟中国合作仍稳步升级

“从具体项目来看，无论是印度尼西亚雅万高铁夺标还是中老、中泰高铁开始建设，都体现出中国与东盟国家的合作达到了相对较高的程度。” 上海国际问题研究院外交政策研究所大国外交室主任周士新日前在接受澎湃新闻（www.thepaper.cn）采访时说，“这也反映了中国‘一带一路’倡议和东盟‘互联互通总体规划’战略对接取得了实际效果。”

在2015年中国外交布局全方位推进过程中，东盟地区成为一个主要着力点。今年4月，中国国家主席习近平赴印尼参加亚非首脑会议，期间与印尼总统佐科、缅甸总统吴登盛、柬埔寨首相洪森等东盟国家领导人举行了会谈。

今年11月，习近平又对越南、新加坡进行了国事访问，并赴菲律宾参加亚太经合组织领导人年度非正式会议。国务院总理李克强也在该月参加了东亚系列峰会，并访问了马来西亚。

伴随着中国领导人对该地区的频繁出访，中国与东盟国家关系得到了显著提升。在习近平访问新加坡期间，中新两国确立了与时俱进的全方位合作伙伴关系。而在李克强参加东亚系列峰会期间，中国又与东盟国家达成了自贸区升级谈判。此外，今年以来，中国斩获印尼高铁建设项目、中国-老挝和中国-泰国高铁建设的开工等，也无不体现着中国与东盟国家之间关系的长足进步。

中国南海研究协同创新中心周边国家平台研究员、江苏省东南亚学会常务副会长成汉平在接受澎湃新闻采访时表示，在继续坚持与邻为善、以邻为伴等周边外交基本方针的情况下，今年中国的东盟外交布局还是比较成功。

“亲诚惠容这一理念可以说是中国与东盟关系发展的一个重要指引，”成汉平说，“中国和东盟互联互通建设和21世纪海上丝绸之路正在有条不紊推进当中，得到了东盟国家的普遍好评，尤其是亚投行，东盟国家都渴望加入其中，和中国共同推动双边经贸关系、人文交流。”

美国介入使南海问题进一步复杂化

从总的趋势来看，中国与东盟关系处于不断前进的进程中。但也应看到，双方之间依然存在着一些会影响彼此关系发展的难题，南海问题便是其中之一。

在东盟国家里，菲律宾、越南、文莱、马来西亚与中国存有南海岛礁主权争议，印尼虽然与中国没有岛礁主权争议，但与中国存在海洋专属经济区划界的问题。鉴于这些国家东盟成员国的身份以及南海局势稳定对贸易和通行的重要性，南海问题也因此成为中国东盟关系发展中一个绕不开的焦点话题。尤其是今年中国在南海所属岛礁进行建设的消息被西方媒体过度渲染之后，东盟国家对南海局势表现出了担忧。

在今年4月马来西亚兰卡威举行的第26届东盟峰会、今年11月马来西亚首都吉隆坡举行的第27届东盟峰会上，东盟国家在两份《主席声明》中都有提及确保南海地区的和平、稳定与安全。在27届东盟峰会《主席声明》中，东盟国家还特别提到，对南海地区各方建设军事前哨等做法表示担忧。

“从今年两次东盟峰会的主席声明文本来看，原本只有部分东盟国家领导人对南海岛礁建设的担忧已经成为东盟各国领导人的普遍共识。”周士新强调说，“当然，东盟各国对南海关切的出发点也不尽相同，对与中国存在岛礁领土主权争议的国家来说，担忧的对象似乎只有中国，但对于其他东盟国家来说，这样的表述在一定程度上也包含同样进行岛礁建设的东盟国家，认为所有各方的行动都不具有建设性，无助于地区形势的总体稳定。”

而在中国与东盟国家尚未找到妥善解决南海问题之策同时，域外大国尤其是美国的介入使得南海问题进一步复杂化。

一直以来，美国以“维护南海航行自由”为借口插手南海事务，并时常派军机军舰进行抵近侦察和巡航。今年10月，美国拉森号军舰进入中国南沙群岛渚碧礁12海里。而在本月早些时候，美国B-52轰炸机飞进了中国在南海的固有领土华阳礁上空2海里范围。

在一些分析人士看来，美国之所以积极介入南海问题，一方面是要在中国与东盟国家之间打入楔子，为中国与东盟关系发展设置障碍，另一方面也是希望借此继续捆绑该地区的盟友和伙伴与其加强合作。

就在本月初，新加坡国防部长黄永宏访问美国期间，新美两国就签署了《加强防务合作协定》。新加坡同意让美国每隔几个月派遣主要用于海上巡逻、侦察和反潜作战行动的P-8“海神”（Poseidon）反潜侦察机，到新加坡做短期停驻部署。

“这其实是一个标志，表明东盟国家在南海问题上的立场发生了微妙变化，”成汉平说，“美国P-8侦察机入驻新加坡，就是来南海钳制中国的潜艇或建岛活动。”

东盟的“大国平衡”

值得注意的是，在上个月举行的第三次东盟防长扩大会议上，由于中国和东盟一些国家反对美国将中国岛礁建设内容纳入会议声明而没有发表联合宣言。

“这是咱们在东盟外交的成功之处，” 成汉平说，“东盟认识到域外势力的介入会影响到与中国的关系，也正因此，东盟拒绝了美国的要求。”

在某种程度上，这其实也反映了东盟国家的一种外交战略取向，即保持与大国的平衡关系，并利用这种关系为自己谋取利益。

“这是一种迫不得已的现实选择。东盟没有选边站的必要，更没有与中美进行竞争的能力。”周士新说，“需要指出的是，无论在经济上还是安全上，东盟国家都想与中美两国合作，且都想获得实实在在的好处。”

在经济合作层面，除了菲律宾之外，东盟其他9个国家都已经在国内通过审批程序并签署协议，成为亚投行创始成员国。新加坡、文莱、马来西亚、越南等东盟国家在加入亚投行的同时，还加入了由美国主导的TPP。

而在军事安全层面，东盟大部分国家也依然选择在大国之间维系巧妙的平衡。例如，马来西亚上个月与中国达成协议，允许中国海军船只使用沙巴州的哥打基纳巴卢港作为“中途停留地点”。与此同时，马来西亚也继续允许美国核潜艇在沙巴州的塞潘加尔湾进行补给。

“东盟作为一个小国集团，无法与中美这样的大国抗衡，采取一种平衡战略是最现实和最优的选择。” 外交学院亚洲研究所副所长郭延军告诉澎湃新闻，“东盟在大国中间实行平衡政策，无疑可以左右逢源，增强自身在地区合作和各种地区框架中的中心地位。”

周士新认为，东盟的这种平衡政策将会一直继续下去，“但其效果取决于中美等域外大国相互协调的结果。如果中美新型大国关系构建的顺利，东盟可以利用的空间就非常小，其最终还是需要凭借自身的实力，赢得在地区与国际舞台上的地位与作用。”

经合要让东盟更多受益

与东盟国家奉行“大国平衡”做法相比，中国对东盟的外交政策的立足点则放在了同周边国家发展睦邻友好关系上。

2013年10月，习近平在周边外交工作座谈会上发表重要讲话时强调，我国周边外交的基本方针，就是坚持与邻为善、以邻为伴，坚持睦邻、安邻、富邻，突出体现亲、诚、惠、容的理念。

今年11月，习近平在新加坡大学发表演讲时也再次提到，中国坚持与邻为善、以邻为伴，坚持奉行睦邻、安邻、富邻的周边外交政策，坚持践行亲诚惠容的周边外交理念，坚持共同、综合、合作、可持续的亚洲安全观，致力于构建更为紧密的中国－东盟命运共同体，推动建设亚洲命运共同体。

“从新中国成立初我们就奉行睦邻友好周边外交政策。”上海国际问题研究院研究员蔡鹏鸿告诉澎湃新闻，“现在讲坚持睦邻、安邻、富邻，突出体现亲、诚、惠、容的理念，其实是新形势下睦邻友好政策的一种继承和延续。”

当然，在坚持奉行睦邻、安邻、富邻的周边外交政策方针时，中国也一直在以一种积极务实的态度与东盟国家一道寻求妥善解决南海问题的方案。

2014年8月，中国外长王毅在缅甸首都内比都出席中国－东盟（10＋1）外长会期间表示，中方赞成并倡导“双轨思路”，即有关争议由直接当事国通过友好协商谈判寻求和平解决，而南海的和平与稳定则由中国与东盟国家共同维护。此后，“双轨思路”成为中国处理南海问题的一个主要立场。

就在上个月，李克强总理在出席第十届东亚峰会时，也再次提及处理南海问题的“双轨思路”，并就解决南海问题提出了5点倡议。

“管控好分歧，维护好中国东盟稳定的大局，这是双方一致的，”成汉平说，“南海争端不是一朝一夕能解决的了的，就未来前景而言，我觉得中国东盟双方应寻找利益共同点，把争议搁置下来，不让分歧演变成冲突或者是其他不利于双边关系发展的趋势。”

成汉平还表示，解决南海争端，中国也应努力向周边国家和国际社会提供公共产品。“比如我们现在南海岛礁上设置许多明确的航标灯提供气象服务、导航服务，后勤保障服务等，这样可以消除南海一些争端国家对中国的误解，要让东盟国家理解，中国这么做是要向过往的船只提供公共服务产品，而不是要军事化。”他说。

妥善处理南海问题是为了维护中国东盟关系发展的稳定。而在另一方面，中国也希望通过加强经贸、安全、人文交流等领域的合作来为中国东盟关系向更高层次发展提供推动力。

李克强上个月在第18次中国－东盟（10+1）领导人会议讲话中，就未来提升中国与东盟整体发展水平提出了六方面建议，即进一步加强中国－东盟合作发展机制化建设；加快经贸合作升级；推动“一带一路”倡议同区域国家发展战略对接；探索开展国际产能合作；共同提升安全合作水平；努力促进地区可持续发展。

“通过深化中国和东盟经贸合作，推动‘一带一路’倡议合作实现双赢，从而打造中国东盟利益共同体、命运共同体。这样可以把目前的南海争端暂时搁置下来，从而寻求更多的双方共同利益。”成汉平说。

有舆论分析称，在东盟经济体成立和中国-东盟自贸区升级谈判达成的情况下，中国与东盟国家之间的经济互补优势潜力会得到更大释放，中国在东盟国家的投资援助会得到大幅提升，双方之间的经贸合作也会变得越加紧密。

但在郭延军看来，在中国东盟深化经贸合作过程中，应该特别注意双边经贸关系存在的不平衡问题。“这已经成为东盟一个重大的关切。”他说，“东盟国家普遍认为，中国的获益大大多于东盟。因此，我们在推动经济合作的过程中，需要处理好这一问题，让东盟国家更多受益。否则，经济合作越紧密，东盟在安全方面对中国的防范就越强，也就越不利于南海问题的解决。”