张五明：地方政府应如何制定鼓励创新的政策体系

观点前瞻

1.企业创新过程中，现实中对政府的诉求主要包括降低创新风险、资源集聚和扩大市场三个方面。

2.政府的政策供给包含两种情况：1.本地化的普惠性政策；2.引进项目的特殊化政策。

3.城市在扶持企业创新中出现的新问题：一是设置门槛的普惠性政策往往不是扶持政策而是奖励政策；二是给予过多个性化政策的引进项目，使得政府投入风险大大增加。

4.应对的思路：一是完善针对成长期本土创新项目的激励制度；二是完善外来引进创新项目的准入机制和评价机制。

5.如果企业的诉求过多，要么说明创新项目远远不成熟，要么说明企业带着捡一个赚一个的心态，这时，政府不应予以支持。

我们曾讲，在创新过程中，政府和企业是利益上的战略同盟，政府既然有必要引领企业创新，分享创新带来的增量收益，同样也应与企业共担创新失败的风险。

今天，我们再来看两者之间的另外一面，在创新资源有限的约束条件下，政府与企业也是利益的博弈者。

不久前我曾接触过一个新材料项目。项目度过研发阶段，完成了成果转化，进入试生产。试生产效果良好，很快引起了市场的注意，拿到不少订单。于是企业打算开始规模生产，问题卡在了钱上。从购买土地到搭建厂房，建设生产线，预计总投资一亿。因为项目背后没有资本背景，又属于制造业，资金运转周期长，很难拿到VC。而项目产品与市场具有战投能力的龙头企业产品线又有竞争关系，市场化增资扩股也走不通。于是只能把目光转向政府扶持。

从地方政府角度看，支持还是不支持，也很尴尬。按理说，项目符合城市产业规划的鼓励性行业，科技含量也较高，经过了市场的初步考验，一亿元对制造业也不是个大数目，如果能孵化出个瞪羚、独角兽，自然是好事。但另一方面，企业既不规上（规模以上工业企业），国高新还在申请中，政府纵然出台了科技奖励政策，但涉及资金扶持的内容，企业不够资格。作为引进项目，固然可以“一事一议”，但这种介于初创和规模增长中间地带的成长期创新项目，是否应帮它共担风险呢？

其实，这是个目前很典型的案例，未来，这种项目也会越来越多。一是在制造业领域，我国能引进的先进技术已经越来越少，而细分的行业市场越来越多，行业市场调整的过程中，受国家政策激励，越来越多的技术团队看到机会投入到研发和成果转化中，未来，待孵化的项目储备也将越来越多。二是制造业创新的各个要素中，早期研发到成果转化的市场通道，成长期项目的融资通道和成本，规模化中的市场占有和技术保护，企业创新过程中不同生命周期的诉求已经越来越明确，政府选择什么不选择什么，决定了城市未来的产业结构，以什么方式鼓励，怎样“因材施教”，决定了产业孵化的效果。从投入的角度讲，政府和企业又是博弈的双方，政府怎样才能提高投入产出的效率呢？

我们先从需求角度来看，企业创新过程中，现实中对政府的诉求概括起来包括三个方面：

一是降低创新风险。核心是成本投入的风险，包括土地出让、厂房租建、税费优惠、生产补贴、贷款贴息、人才福利等等，最大限度将前期创新投入的成本转移出去。

二是资源集聚。借助政府在创新资源的调动能力和信息优势来集聚企业创新中的资源短板，包括技术交易，产学研合作，融资通道等等。

三是扩大市场。借助政府在公共采购和政策对市场规模的推动作用，帮助企业技术成果转化后尽快实现产业化。比如纳入公共采购目录、强制性提高下游市场应用技术标准等等。

除了上述三点，当然还包括对市场环境、知识产权、竞争结构等方面的监管和营造，普惠性诉求这里暂且不提。

我们再来看政府政策的供给层面，从各个地方出台的产业支持指导意见和方案文件上，上述诉求内容基本都包含，但实际操作中其实包含两种情况：

一是本地化的普惠性政策。对于绝大部分本土企业，政府在明确了鼓励门槛（标准）和鼓励手段后，但凡达到标准，就可以申请相应政策，达到几项，落实几项。

二是引进项目的特殊化政策。对于外来引进的重点创新项目，不必按照普惠性政策，根据企业个性化需求提供政策支持。

这两种情况就使得城市在扶持企业创新中出现了新问题：

一是设置门槛的普惠性政策往往不是扶持政策而是奖励政策。而且奖励的往往是企业创新过程中并不匮乏的要素。比如根据产业化后的投入强度给予的资金奖励，这个阶段的项目可能最不缺的就是钱，而恰恰在前期成果转化中企业家为了资金而抓耳挠腮。

二是给予过多个性化政策的引进项目，使得政府投入风险大大增加。事实上，创新项目本身风险大，外来项目比本地孵化的风险更大，政府没有较强的投入产出把控能力的情况下，决策风险非常高。

这里不详细分析政府为什么区别对待，只谈谈应对的思路：

一是完善针对成长期本土创新项目的激励制度。龙头企业的创新项目与政府谈判能力强，有较大的政策谈判空间。初创创新项目政策内容全，项目发展不稳定，普惠性覆盖到即可，需要其经历市场的淬炼。成长期最需要政府扶持，创新成功率也较高，却缺乏跟政府的沟通通道和谈判筹码。政府一方面要眼光下沉，另一方面要完善这一阶段项目的扶持机制，灵活运用土地、金融政策，加大创新要素资源的对接力度。

二是完善外来引进创新项目的准入机制和评价机制。创新项目和一般工业项目不同的是，传统的投资强度、纳税额度、环保节能程度并不能充分评价一个项目的创新能力和创新潜力，甚至专利数量、科研人员占比等指标也不能充分评价。在上述基础上，还要对其所处行业的产业链、技术链、价值链进行综合考量。如果在制度机制没能建立起来的情况下，政府就要多做创新尽调，防止假创新的骗补。

最后，针对一般创新项目的个性化政策诉求，即前文提到的降低风险、资源集聚、扩大市场三个方面，如果企业的诉求超过了一个方面，甚至上述三方面都包括了，要么说明创新项目远远不成熟，要么说明企业带着捡一个赚一个的心态，这时，政府不应予以支持。

政府能帮助企业走完最后那一公里，已经很不容易做到了。