乡村振兴田野调研①山：一个国家森林公园的财政账本

【写在前面】

今年暑假，笔者走访了几个村、镇、县。管窥蠡测，盲人摸象，分别形成了对山、村、镇与县的几篇田野思考。这是系列调研第一篇，关于一座山。

一片占地数十平方公里的山，是一座国家森林公园。纯自然态森林，郁郁葱葱，连绵蜿蜒，常年云雾缭绕，温暖湿润。夏天进入森林，一股夹着泥土气息的凉风吹来，让刚刚从高温天里过来的我们感觉神清气爽。耳边传来或促或缓的虫鸣鸟叫，沿着逶迤起伏的盘山公路一路前行，忽听溪涧水响，若隐若现。拾阶而下，溪谷涧流，落差成瀑，水汽扑面，两边茂密的森林覆盖的山体从中间分开，蓝天白云像一幅优美的画卷在眼前展开，美不胜收。

我们走了两个多小时，一路只有我们几个人。零星在转弯处有观景棚，摆放着几个石凳、石桌，竖着几块介绍树种的文字牌。当地陪同的朋友告诉我们，森林公园内有盘山公路可以通汽车，还有通往山谷或观光台的台阶以及少量吊桥，里面没有任何营业网点以及生活设施。

据笔者了解，整个森林公园的投资超过7000万元，县里投资超过一半，余下的由国家财政支持。这个刚刚20万人口的县只有30%的城镇居民，绝大部分住在县城。有60%的乡（镇、街道）财政收入为零，乡镇政府运转完全靠上级转移支付。整个县的财政收入只有3亿多元，其中上级补助两个亿。我们很困惑。

从投资角度看，这个县基本上没有可以挖掘的历史与人文素材，从邻县到这里需要一个小时左右的车程，刚刚通铁路，可以跑时速200公里以下的动车。旅游需要三个条件：进得来，留得住，住得下，更高的目标还要玩得好。现在第一个条件进得来是勉强满足了（铁路只到县城，没有任何公共交通到森林公园，只能是自驾，但自驾来得快走得也快），但森林公园内没有基本的生活设施与起码的商业服务，所以其他还远远不够，所以游客与环境缺乏互动，很难有停下来的理由。这个问题我们得到了三个解释：一是受到公益生态林的有关政策限制，二是县里实在没有资金，三是游客稀少，投入了商业服务设施估计也无法生存，每年靠门票做简单维护还存在一定缺口。

从社会角度看，乡村振兴政策应该给乡村带来好处而不是负担。《中华人民共和国乡村振兴促进法》第二条规定：全面实施乡村振兴战略，开展促进乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴，推进城乡融合发展等活动。在这样的交通条件与自然环境下，森林公园的建设显然没有给这个县带来产业的振兴，更谈不上其它。我们看到的是森林公园的投入占用了本来可以改善民生的宝贵的公共资源，而且还有看不到尽头的沉重的维护负担。就整个县而言，除这个森林公园外，还有大量的山，视情况划分为“自留山”“责任山”和“统管山”,后两者基本上不能动，维护靠每亩35元到40元公益林补偿，无论给个人还是村里统一安排数额都不大。“自留山”稍稍有一点松动，也仅限于可以在必要时办理相关手续后砍伐少量的木材或是小范围地更改种植品种，收益非常有限。大部分乡镇的产业最多只限于农产品的初加工，这还取决于具体村庄的进一步交通条件。

从目前来看，超过60%的乡镇一般公共预算收入是零，可以看出当地的产业状况。在产业振兴看不到希望的时候，人才振兴似乎是一个更加遥远的话题。生态振兴已经初见成效，主要归因于各级政府对各类林地的保护政策，与投资森林公园没有太大关系，也就是说仅仅将森林公园区域当作责任山公益林，不大会影响生态振兴的效果。反过来，这个森林公园的建设是有代价的，一定程度上造成了产业振兴的困难与人才流失的加剧，从而使组织振兴与城乡融合发展成为空中楼阁。

从事权划分角度看，2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第19条指出：“建立事权和支出责任相适应的制度。”“区域性公共服务作为地方事权。中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担。对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任。”各省近几年先后发布“省以下财政事权和支出责任划分改革实施方案”，一个共性就是按照基本公共服务的受益范围与影响程度确定省与市县财政事权，受益范围覆盖全省的基本公共服务由省级负责，省内跨区域的基本公共服务由省与市县共同负责，地区性基本公共服务由市县负责。

具体来说，将直接面向基层、地域信息强、与当地居民密切相关、由市县提供更方便有效的基本公共服务确定为市县的财政事权，比如有关居民生活、社会治安、城乡社区事务、公共设施管理、市政交通、农村公路、地方城乡规划、项目征地拆迁、学前教育、高中阶段教育、群众体育，以及区域内污水和垃圾处理等环境综合整治等。市县财政事权的确定赋予市县政府充分的自主权，依法保障市县的财政事权履行，目的是调动和发挥市县政府的积极性，更好地满足当地居民基本公共服务需求。从前述各个层次与各个方面的文件看，县政府都不存在要对县域内数十平方公里的森林进行旅游改造的事权，何况投入还超过本县十分之一的财政收入（其中还有60%来自上级补助，即使这个投入分几年支出，占比也是惊人的）。如此多的乡镇财政收入为零，超过一半的财政收入来自上级转移支付的情况下，与县域范围内居民福利息息相关的教育、医疗、交通等存在巨大公共财政缺口，这个县居然将宝贵的公共资金用于一个简单测算就可以知道收不回投资的旅游建设项目。

从受益角度看，国家林业局与财政部2017年印发的《国家级公益林区划界定办法》第十二条规定：区划界定国家级公益林应当兼顾生态保护需要和林权权利人的利益。国务院办公厅《关于印发生态环境领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知》【国办发〔2020〕13号】第一条规定：“将国家生态环境规划、跨区域生态环境规划、重点流域海域生态环境规划、影响较大的重点区域生态环境规划和国家应对气候变化规划制定，确认为中央财政事权，由中央承担支出责任。将其他生态环境规划制定确认为地方财政事权，由地方承担支出责任。”由于不了解前期情况无法评述，但从已有资料看，该县森林应该达不到中央事权的程度。尽管森林的维护有很大的外部性，可以使社会受益，但这个外部性产生的原因也是森林本身，而不是旅游项目，只要正常维护森林植被覆盖就可以达到生态保护的目的。国家之所以对这个项目给予投资，是因为地方政府希望开发旅游项目，项目报告书中描述了美好的蓝图，中央出于振兴乡村与产业转化的目的予以支持，如有回报受益者将是所在县。问题是这个项目根本没有带来预期的收益。也许，决策者早知道这个结果，但还是做了，因为收益可以是别的方面。

从财政角度看，县委县政府班子与县财政部门是出于什么原因做出如此不可思议的支出决策？地方政府如同一个社区俱乐部，最优的决策是实现俱乐部成员福利最大化。投资决策不需要俱乐部成员认可吗？预算不需要“两上两下”经过“两会”通过吗？这些代表与委员代表谁的利益呢？陪同朋友显然没有办法回答我们的问题，只是含含糊糊告诉我们，上级补助需要很多考核指标，往往这个指标的完成与领导的帽子与仕途挂钩。有点懂了，但还是不懂，这显然不是财政问题，也不是程序问题。我们所看到的很多现象——无论是地方债、盲目决策还是形象工程——基本上是这样的模式：主政大员想出项目，组织专家论证项目可行，上报前或上报经过必要的人大政协程序，得到上级立项拨款地方配套，大张旗鼓热火朝天地开始建设，建成邀请上级领导验收检查，上级领导适时提出希望与要求，完美收官。

（本文作者龙文系大学教授）