市政厅|中国城市棚户区，究竟该如何改造

2004年，在辽宁省省委第九届八次全会上，棚户区改造（以下简称“棚改”）被列为全省“一号民生工程”，揭开了中国在新世纪棚改工程的序幕。从2008年起，棚户区改造工程在全国范围内展开；改造成果显著。截至2014年底，全国累计改造各类棚户区住房2080万套。

然而，虽然全国性的棚改工程已实施七年，但关于棚户区的界定仍相对模糊，在实践中引发了一些偏差。

本文将依据中央政府发布的与棚改相关的政策文件，解读“城市棚户区”的准确定义，再分析城市棚户区运作机理，最后评价中国现有的棚改策略，并提出相关改善建议。

中国城市棚户区的准确界定

中央政府一共公开发布了三个与棚改直接相关的文件。2013年，《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》发布，对棚户区进行了状态描述：“住房简陋，环境较差，安全隐患多，改造难度大”，并给出了棚户区的基本分类：城市棚户区（狭义）、国有工矿棚户区、国有林区棚户区与国有垦区棚户区。

同时，城市棚户区（广义）改造成为棚改工程的引领。各地应将在城市规划边界以内的其他棚户区（主要为国有工矿棚户区）、城中村改造，统一纳入城市棚户区改造范围。可见，广义的城市棚户区包含狭义城市棚户区、城中村以及在城市规划边界范围内的国有工矿棚户区。

2014年，《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》发布，将“群众要求迫切”确定为优先实施棚改的条件之一。2015年，《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》发布，将城市危房纳入城市棚户区（广义）范畴之中。

本文讨论的“城市棚户区”为其广义概念。其特征为：住房简陋，环境较差，安全隐患多，改造难度大；其主要类别为：狭义的城市棚户区、城中村、城市危房以及城市规划边界以内国有工矿棚户区。其中，城中村与国有工矿棚户区因其特殊属性（土地产权/国有单位）而相对容易甄别；狭义的城市棚户区与城市危房的边界则十分模糊。

提及“棚户区”，人们往往联系到另一个更加直观、通行的词汇：“贫民窟（slum）”。联合国人居署（UN-Habitat）对“贫民窟”的界定是：1、缺乏安全的水源；2、缺乏足够的卫生等技术设施；3、房屋质量差；4、过度拥挤；5、不确定的居住区身份。第1至4点是对贫民窟居住条件的描述；还可以增添很多描述，来表征贫民窟的“脏乱差”（例如：犯罪率高、教育水平低下、就业困难等）。第5点是对贫民窟产权身份的描述；非正式的社区身份是界定贫民窟的先决条件。

因此，“贫民窟”与“非正式居住区（informal settlement）”常相通使用。“非正式”的表现形式有两种：1、在公共土地、没有合法产权关系的私人土地或无主地上搭建贫民窟式的居住设施；2、在有合法产权关系的土地上违反法定城市规划条件进行居住设施建设，形成“脏乱差”的贫民窟式的居住环境。

在中国的棚改工程中，符合非正式居住区的棚户区类型十分有限，且均属第二种情况。例如，部分条件简陋的城中村属于农户在集体土地上进行的违章搭建（村集体拥有相关土地的所有权）；部分“脏乱差”的工矿棚户区属于工人在法定生产作业区内进行的缺乏合理规划的临时居住区建设（国有企业享有相关土地的使用权）。

值得注意的是，许多城中村与国有工矿居住区的生存条件，与一般意义的贫民窟式的脏乱差有显著区别；其不应被定义为贫民窟或非正式居住区。例如，深圳的许多城中村（下图）已自发形成了相对成熟、完善的商业、医疗与教育等服务设施。许多国有工矿居住区（尤其是“三线建设”时期形成的社区）具备一定规划质量，形成了以工厂为核心的“职住组团”。而在中国的棚改进程中，这些社区均被纳入“棚户区”范畴之内。

符合第1种情况的棚户区，被排除于浩大的棚改工程以外。在义乌市郊区的宗塘村，曾形成号称“全国规模最大”的棚户区。义乌发达的小商品市场吸引了大量外来务工人员，而本地住宅建设难以满足市场需求；大量从事社会底层工作的居民难以承受城市住宅（乃至农房）的房租。即便拥有偿付房租的能力，许多外来务工人员甘愿将房租支出压至最低，以辛勤的劳动与极端节省的生活条件换取更多净收入，支持故乡家庭的开销。如下图所示，这些外来务工人员租用当地农民的土地（成本极低；非法的产权关系），搭建简陋的“窝棚”，形成较大规模的、“脏乱差”的居住区。宗塘村的棚户区，与印度、非洲等发展中国家的贫民窟（最典型的贫民窟形态）十分相似。2011年，义乌市政府对宗塘棚户区进行了永久性的强制拆除。由于符合第1种情形的棚户区被排除于棚改工程以外，中国的城市棚户区（狭义）与城市危房的内涵几乎相同。

可见，中国的棚改工程排除了最典型的棚户区（采用强制清除的方式，而非有计划的改造）；棚改工程的落脚点亦不限于“棚户区”（类似“贫民窟”）。

无论“状态描述”，还是“类别描述”，均未准确限定棚改工程的实施范围，给予了地方政府较大的自由裁量权，形成了滥用棚改政策的一定可能。实际上，中国的城市棚户区包含了两层内涵：“贫民窟”与更新缓滞的正式社区。

在英文里，tenement可理解为更新缓滞的正式社区。tenement的表现形式为城市建成区内过度拥挤、生活设施陈旧、安全隐患较大的正式社区（多层建筑）。

下图为纽约的一个普通社区（1900年）。每幢住宅的居住密度极高（严重的群租）；生活设施陈旧；居民收入水平较低（多为新移民）；公共空间被晾晒的衣物侵占（以公共空间弥补私人空间的不足）。由于tenement与贫民窟之间具有许多类似特征，亦有tenement slum的用法。

随着棚改工程的推进，更新缓滞的正式社区已成为改造工作的重点。在2015年发布的《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》中，已不再单独强调国有工矿棚户区以及林区与垦区棚户区的改造工作（相关词汇已从文件文本中消失），而重点关注城市危房与城中村的改造进程。然而，相关的实施方案却并未对“更新缓滞的正式社区”与“贫民窟”的形成机理与改造策略进行有效探讨与区别。

中国城市棚户区的形成与运作机理

基于上述分析，中国城市棚户区的界定变得更加清晰，其主要包含“贫民窟”与更新缓滞的正式社区。“贫民窟”具有极强的非正式性，既表现为建筑形态的简易，也表现为产权关系的脆弱。“贫民窟”可进一步区分为非正式的窝棚搭建（未被纳入棚改体系），以及极端简陋的城中村与国有工矿棚户区。更新缓滞的正式社区包含生活条件显著落后于社会经济发展的城市危房、城中村与国有工矿棚户区。在产权意义上，这些社区相对稳定。

“贫民窟”的根源是极端贫困。这种贫困在中国往往涉及家庭的深度贫困：由于基本社会保障的不健全以及差异明显的地区发展梯度，使得部分人群承受着巨大的财务压力（例如出身贫苦农村且受教育水平不高的年轻人需要承担父母等血亲的养老、医疗与教育等开销），陷入了循坏贫困圈。他们在很长时期内只能依赖于此：可以是条件极其恶劣的城中村，或国有工矿棚户区，也可以是空地上搭建的窝棚，甚至是肮脏不堪的下水道。由于这样的贫困是一个长期积累的过程，任何一次性的救济方式均难以获得预期收效。

更新缓滞的正式社区尚未彻底脱离自我更新的轨道，存续着复杂精巧的运行方式。沃特·本杰明（Benjamin, 1996）通过对20世纪初意大利城市那不勒斯（Naples, Italy）的贫民区的观察，提出了多孔性（porosity）的概念。“多孔”并非指建筑立面上有许多“洞”，而是指社区当中的各种元素充分混合。那不勒斯贫民区（本杰明对这些贫民区的定义是tenement，与深圳城中村十分类似）的居住密度极高。狭窄的街道被居民充分利用：上层空间用于晾晒衣物；地面空间用于零售、社交与运动等目的。

本杰明将整个街道比作剧院舞台，而每一个阳台则好比剧院里的包房。街道上每天都在上演不同的真实的剧目；私人生活与公共生活无缝连接。当这里的某个家庭出现不幸，小孩变成孤儿，他无需被送往孤儿院。社区里总会有户人家将小孩带到家中抚养，就好比真正的血亲一般。

段义孚（Tuan, 1977）提出了一个类似的概念：可视性（visibility）。“可视”并不局限于视觉体验，还囊括味觉、嗅觉、听觉等多元感受的混合。一座真实的城市是“可视”的。纽约的魅力在于琳琅满目的各色建筑，不同的味觉体验，丰富的嗅觉感受以及多样的都市背景声（包括一定程度的城市噪音）。这些体验是相互联系的。一家大型商场可以高效地控制一切（内部噪音、味道等），但对街道生活却无显著贡献。而若干家独立餐馆、咖啡店等小型商铺则产出更多的外部性。人们既享受着舒心的味道与声音，也得承受不悦的味道与声音。街道上的故事丰富多彩，成为了简·雅各布斯（Jacobs, 1961）笔下的“街道芭蕾舞会（street ballet）”。有意思的是，段义孚介绍：在20世纪初的英国工人社区里，一家人不得不蜗居在极小的公寓当中。人们不仅积极共享公共空间，还共享血亲关系：一个爸爸（妈妈）是所有孩子的爸爸（妈妈）。无论多孔性，还是可视性，或是街道芭蕾舞会，都在强调社区各种元素的充分混合。

斯蒂芬·伍德与金·道维（Wood & Dovey, 2015）对澳大利亚墨尔本的费兹诺伊（Fitzroy, Melbourne）社区从更新缓滞的正式社区到创意社区的复兴原因进行了深入分析。他们发现：1、多孔性的特质得到较好的存续。因此，更新缓滞的正式社区具备复兴成为创意社区的潜力。2、与更新缓滞的正式社区相比较，创意社区拥有更可持续的混合机制。这里的混合机制并不仅是土地利用的功能性混合，还涉及土地产权、社会阶层等要素的混合，是混合之上的混合（the mix of mixes）。正式社区的更新缓滞往往是混合机制中某一环节的缺失。3、这种复兴模式并非由创意产业政策“导演”，而是更多建立在自发组织的基础上。在中国的更新缓滞的正式社区里，能够甄别出其混合机制中显著缺失的环节。以下将分别介绍城市危房，城中村与国有工矿棚户区混合机制的不足。

从1980年代末至1998年房改开启（福利分房制度取消，实现私人住宅商品化、货币化），中国房地产市场进行了初步的商品房建设实验。在广大中小型城市，满足基本住房需求成为了商品房建设的唯一目标。大量高密度、缺乏合理社区规划且建筑质量欠佳的住宅楼“见缝插针”地出现在城区内。随着社会经济发展，许多经济条件较优的居民选择购置郊区新建的商品房；大量收入水平较低的新市民迁入。住宅建筑、社区设施等生活条件的改善显著滞后。于是，这些区域成为城市危房的集聚地。

在许多经济发达的城市，城中村土地的市场价值较高，与政府土地征收的补偿价格（基于农业生产）形成巨大差异。为了捍卫自己的合法与合理土地收益权，农户选择“种房保地”。然而，农户自我改善的能力相对有限，无法引入经济条件更优的居民；同时，入住居民的收入条件但凡获得改善，便倾向于选择更优的住宅环境，只能搬离。于是，低收入的新移民不断涌入；经济条件获得改善的旧移民不断流出，此类城中村的自我更新能力被削弱，并出现社区品质的持续退化。

许多国有工矿棚户区经历过系统规划。以“三线建设”时期的国有企业居住区为例，其属于当时的“特权社区”。在国有经济占绝对主导的时代，国有企业掌握了大量的经济、技术、人才等资源，得以进行现代社区的规划与建设。这些社区的居住品质显著优于其他地区。随着改革开放进行，国有企业的发展陷入困境。缺乏多元产业支撑的社区随之衰落。同时，以支持大型重工业企业发展为核心的规划设计方案禁锢了土地的混合利用潜力。部分职工大胆“下海”，跳出体制内，获得经济条件的改善，选择迁居新建的商品住宅；收入水平较低的新市民持续迁入。于是，这些国有工矿棚户区缓慢而持续地衰败：从较优的居住区退化到较差居住区。

总结起来，更新缓滞的正式社区的混合机制中存在一定缺失。首先，土地产权制度的缺陷（地方政府在土地供给中的垄断/国有土地使用权期限届满后的续期方式不够明确）影响了土地交易的灵活性与社区的自我更新机能。其次，土地规划设计呈现两极分化：要么放任自流，要么过度规划（使得社区服务于单一或少数目的）。最后，社会阶层的持续贫困缓慢地蚕食社区的自我更新机能，直至社区彻底沦为贫民窟。必须强调的是，正式社区的更新缓滞并非由于上述某一原因，而是这些原因相互作用的结果。

中国城市棚户区的改造策略

目前，中国城市棚户区的改造策略重点关注棚改的效率与资金运作问题，既要建设快速审批通道实现规模化的高效棚改，又要利用公私合作的“PPP模式”撬动社会资金参与棚改，并引入多元补偿方式（实物与货币补偿并存）。棚改社区的设计以满足基本现代生活需求为主。就改造规模与速度而言，上述策略势必能够全面提升棚改的范围与力度。从中国城市棚户区的运行机理出发，上述策略存在一定隐忧。

首先，最为典型的棚户区（例如义乌宗塘曾存在的棚户区）恰恰被排除在棚改工程以外。对于它们而言，被直接清除似乎是唯一的结局。诚然，极端的贫困并非棚改政策所能应对，需要系统性的社会政策改革，但这些城市居民的居住权应当有所保障，并在棚改策略中有所体现。

其次，更新缓滞的正式社区缺乏的是可持续的混合机制，需要一定的公共政策改革予以激活；但现有的改造策略忽视这些社区的基本混合机制，而选择彻底重建。重建成果往往是形成混合机制极度匮乏的社区。对中低收入者而言，完备的基础设施服务是其难以承受的（除非政府长期补贴）。在城市棚户区中，居民往往通过“多孔性”共享资源。这样的“多孔性”在新社区中相对缺乏。一旦政府补贴消失，相关居民的生活将更加困难。此外，大规模重建极易引致社会阶层的显著分异，进一步损害相关社区的混合机制，加速新社区的衰败。

最后，大规模重建的代价是创意社区发展机遇的丧失。实践中，部分改造项目对关键的建筑进行保留（例如具有一定历史文化价值的建筑与旧厂房），以期营造创意社区发展的氛围。然而，创意社区所依赖的混合机制绝不仅限于特定建筑。艺术创作者入驻某个厂房的原因十分多元：便宜的厂房租金、自由的创作空间、在地的商业气氛与便利的生活条件等。

因此，中国城市棚户区的改造策略应作出如下调整：

首先，改变以“规模”与“速度”为主的棚改策略，更多发挥市场的力量推动棚改工作：即弥补城市棚户区在混合机制上的不足。不应把市场力量局限地理解为撬动市场资本，而应鼓励“尺度较小、方案多样、实施主体丰富”的棚改实践：既利用市场的资金力量，又发挥民间的设计与建造智慧。

其次，完善土地产权制度建设，深化土地出让的市场化改革。中央政府应尽快明确国有土地使用权期限届满后的续期方式，形成土地市场交易的稳定预期，为更加灵活、市场化的土地使用权交易提供便利。应积极鼓励由居民（土地产权所有者/使用者）合议发起改造申请，由政府牵线，（甚至直接）在市场选择改造实施方案与主体。

再次，有针对性地开展社区规划设计。对于城市危房与城中村，尽量弥补基础设施的不足，缩小单元尺度，形成较小的土地区块，为分散式的改造方案奠定基础。对国有工矿棚户区，重点提升建筑的混合利用水平（放宽规划条件限制）；同时，缩小单元尺度，模糊各居住组团的边界，鼓励分散式的改造计划。

最后，将最为典型的棚户区居民（在无产权关系的土地上搭建窝棚的城市居民）纳入棚改工程当中，通过小尺度（以单个建筑为主，减少大型廉租房社区的建设）、小户型（不应超过当地人均住宅面积）的廉租房建设真正保障他们的基本居住权利。

总结

亨利.列斐伏尔（Lefebvre, 1974/1991）认为社会空间包含三种内涵：感知的空间（perceived space）、认知的空间（conceived space）与生活的空间（lived space）。感知的空间是人们作为“游客”所体验的空间。认知的空间是专家通过逻辑思考得出的空间。生活的空间是人们作为居民所获得真实的、混合的生活体验；其不仅对人们的行为进行约束，更能够促进创新产出。因此，列斐伏尔认为应当促进生活的空间的产出，并提出了城市权利的理念（the right to the city）。城市权利可被概括为中心权利（the right to the centre）。一方面，城市居民应成为决策的中心（直接参与决策）；另一方面，城市居民应有在城市中心居住的权利与机遇（既包括富人，也包含穷人）。

这一理念对中国的棚改工程有显著的参考价值。首先，中国的城市棚户区包含贫民窟与更新缓滞的正式社区两层内涵，涉及较大比重的社会空间。其次，目前的棚改政策寄望于通过建造认知的空间来改善棚户区居民的境遇，却极大损害了他们生活的空间。在规模与速度的公式里，这些居民的境况得到改善，获得了感知程度上更加美好的居住环境。但在真实的世界中，他们也许失去了更多。城市棚户区的多孔性（可视性/街道芭蕾舞会）不仅弥补了他们经济上的贫困，还具备自我更新为创意社区的潜力。再次，目前的棚改政策尚未将城市棚户区居民放置于真正的中心位置：虽然“群众要求迫切”是优先实施棚改的重要条件，但地方政府才是棚改工作的实际发起人；大规模棚改的结果是棚户区居民被直接或者间接迁移出内城；最为弱势的棚户区居民还游离在棚改工程以外。

因此，中国棚改的策略应以弥补城市棚户区混合机制的不足为重点，弱化对棚改规模与速度的追求。通过土地制度、规划设计思路以及廉租房建设机制的持续改革，推进小尺度、分散化、市场化的棚改实践，充分利用市场的资本与智慧，促进社会各阶层的混合居住，最终为居民提供更好的生活空间。

参考资料：

Benjamin, W. (1996). Selected writings volume 1: 1913-1926 (M. Jennings, W. Ed.). London: The Belknap Press of Harvard University Press.

Jacobs, J. (1961). The Death and Life of Great American Cities. New York: Random House.

Lefebvre, H. (1991). The production of space (D. Nicholson-Smith, Trans.). Cambridge, Massachusetts: Basil Blackwell, Inc. (Original work published 1974)

Tuan, Y. (1977). Space and place: the perspective of experience. Minneapolis, MN: The University of Minneapolis Press.

Wood, S., & Dovey, K. (2015). Creative multiplicities: urban morphologies of creative clustering. Journal of urban design, 20(1), 52-74.

吴昆. 2013. 城中村空间价值重估——当代中国城市公共空间的另类反思. 装饰, http://www.izhsh.com.cn/cover/268/2480.html