开发区高质量发展的评价体系研究

2017年，中共十九大首次提出了“高质量发展”的概念，至此中国经济发展逐渐拉开了由高速增长阶段转向高质量发展阶段的序幕。紧随其后，2017年12月召开的中央经济工作会议明确提出了加快形成推动高质量发展的指标评价的重要任务。

虽然至今未有官方统一的高质量发展相关的评价体系出台，但学术界以及各级政府对于高质量发展评价指标的探索和研究一直持续进行。

本文旨在对国内开发区高质量发展评价体系进行研究，首先针对现有的具有代表性的开发区评价指标体系进行介绍和分析；其次通过对构建高质量发展评价体系的相关文献综述，探索高质量评价体系的特点和一般要求；之后将介绍进行高质量发展评价体系探索的政府、开发区案例；最后，做出相应总结和高质量发展评级体系构建建议。

一、现有开发区评价指标体系

按级别分类，开发区可分为国家级开发区和省级开发区两类。由于国家级开发区的评价指标体系更具有指导意义和普遍适用性，因此，在本部分中，将主要对国家级开发区现有评价指标体系进行列举和分析。

按功能分类，开发区可分为经济技术开发区、高新技术产业开发区、海关特殊监管区、边/跨境合作区等，在628个国家级开发区中，经济技术开发区、高新技术产业开发区占比60%以上，比重较大。本部分，将主要列举和分析国家级高新区和国家级经开区现有评价指标体系。

01、国家高新技术产业开发区综合评级指标体系（2021）

国家高新技术产业开发区评价指标体系，由科技部火炬中心发布，是国家对高新区进行综合评价的重要工具，也是各高新区制定内部考核指标体系的指导文件。

国家高新技术产业开发区综合评价指标体系由创新能力和创业活跃度、结构优化和产业价值链、绿色发展和宜居包容性、开放创新和国际竞争力、综合质效和持续创新力5个一级指标构成，下设46个二级指标，分别对5个一级指标进行进一步的细分。

02、国家级经济技术开发区综合发展水平考核评价指标体系（2018）

国家级经济技术开发区综合发展水平考核评价指标体系，由商务部发布，是国家对经开区进行综合评价的重要工具，也是各经开区制定内部考核指标体系的指导文件。考核评价指标体系由产业基础、科技创新、区域带动、生态环保、行政效能5个一级指标构成，下设53个二级指标。

03、现有开发区评价指标体系评价

通过对以上列举的两个代表性开发区评价指标体系的分析对比，可以发现开发区评价指标体系具有以下特点：

（1）多维度全方面的综合评价。

对于开发区的评价指标体系，一般是多维度、全方面的评价。例如：对高新技术产业开发区，从创新能力和创业活跃度、结构优化和产业价值链、绿色发展和宜居包容性、开放创新和国际竞争力、综合质效和持续创新力5个维度分别进行考评，每个维度又有7-10个不等的二级细分指标。

而对经济技术开发区的评价，从产业基础、科技创新、区域带动、生态环境、行政效能5个维度，含53个细分指标进行综合评价。这样的指标体系，既明确了政府对于开发区主要的期望和功能定位，促进各开发区综合全面发展，又能保证一定的公平性。

原因在于，不同的开发区都有自身特有的发展优势，因此，评价体系不能是单一维度的数值反映，而应是多维度、综合能力的体现。

（2）评价指标与功能定位紧密结合。

不同的功能定位使得各类开发区的发展目标与侧重点有所不同。例如：高新技术产业开发区功能定位是建成具有重大引领作用和全球影响力的创新中心，因此主要从知识创造、技术创新、产业升级、国际化等方面对其考核；经济技术开发区，主要定位则是通过密集型知识、技术产业的发展，增加区域经济总量，因此主要从产业基础、区域带动、知识创新等方面对其进行评价。各级各类开发区在制定评价指标体系时，也应充分考虑自身的功能定位，作出与其相符的评价指标。

（3）现有评价体系一定程度上反映了高质量发展的要求。

不难看出，无论是高新技术产业开发区还是经济技术开发区的评价指标体系，都有一些反映高质量发展要求的评价指标。比如：高新技术产业开发区评价体系，对于技术创新、产业结构优化、以及高新区可持续发展，都有一定的要求；经济技术开发区评价体系，对于生态环保和行政效能，也有对应的评价指标。

然而，面对高质量发展要求，现有开发区的评价体系，也还是存在一定升级的空间。

（1）更多关注“量”而非“质”。

现有开发区的评价指标体系，依然偏重于对经济规模和增长速度的评价，如经济增长总量、经济增长率、企业增加数等。而关于经济发展质量的评价指标，如资源配置是否高效、民生是否改善等，相对较少。

（2）更多关注“总量”而非“分量”。

现有开发区的评价指标体系，更多关注区域总量，而忽略了区域均衡发展的问题。如，关注区域总体收入，而忽视了不同区域的差异，比如城乡收入是否差异过大、收入分配是够公平。

（3）缺失了一些高质量发展的关键指标。

虽然现有开发区的评价指标体系一定程度上体现了高质量发展的要求，但仍然未能系统和全面体现，因此指标维度仍有拓展的空间。

二、高质量发展评价体系研究综述

高质量发展在原先关注经济增长的基础上，更加重视经济的发展质量。因此，高质量发展评价体系，实际上应在原有评价体系的基础上，拓展评价维度。

2018年2月，国家统计局长宁吉喆在《贯彻新发展理念推动高质量发展》中提出“高质量发展是创新、协调、绿色、开放、共享的发展”，指出了高质量发展的具体方向。

高质量发展理念提出后，学术界对于高质量发展评价体系的构建也进行了广泛的研究。下面将选取几个有代表性的高质量发展评价体系进行介绍。

01、简约的、全国适用的高质量发展指标体系

中国高新区研究中心副主任朱常海[1]，根据我国高质量发展的内涵，遵循借鉴性、通用性、操作性原则，构建了一个较为简约的、全国适用的高质量发展指标体系。该体系中包括创新驱动、集约高效、平衡普惠、绿色生态4个一级指标，以及与之相应的12个二级指标。

02、省级高质量发展指标体系

徐永兵，罗鹏和张月[2]，曾以河北省为例，构建了一套高质量发展指标体系。该体系中包括创新驱动、结构优化、经济稳定、经济活力、民生改善、生态友好6个一级指标，及24个二级指标。

03、省级经济开发区指标体系

杜春丽、杜子杰[3]据高质量发展理念，即创新、协调、绿色、开放、共享，构建了一套省级经济开发区指标体系，具体包括产出效益、结构优化、绿色生态、开放合作、创新发展5个一级指标和16个二级指标。

04、高质量发展评价指标体系细分

魏敏和李书昊[4]对高质量发展评价指标体系做了更加细致的划分，分为了包括经济结构优化、创新驱动发展、资源配置高效、市场机制完善、经济增长稳定、区域协调共享、产品服务优质、基础设施完善、生态文明建设、经济成果惠民共10个一级指标和与之对应的53个测度指标。

以上四个由不同专家构建的高质量发展评价体系，尽管构建之初面对的经济体量不同（分别针对国家、省、园区），或者构建的体系大小不同（二级指标由12个到53个不等），但通过对比发现，实际考核的维度差异性并不大，也没有脱离国家统计局长宁吉喆对于高质量发展“创新、协调、绿色、开放、共享”的定义。

在对各类高质量发展评价体系进行综述的过程中，正略咨询发现，鲁继通[5]曾经提出的一个高质量发展理论分析框架对于各类高质量发展评价体系的构建都十分契合。

为了更加系统化地理解和构建开发区高质量发展评价体系，在此将该框架与评价指标体系融合汇总如下。实际操作中，各类开发区可在此框架的基础上，根据自身特点及需求，构建自身的高质量发展评价体系。

三、高质量发展评价体系案例研究

01、“亩均论英雄”与高质量发展

2018年初，浙江省政府印发《关于深化“亩均论英雄”改革的指导意见》，提出“亩均”概念。“亩均论英雄”本质是以最小的资源环境代价，获得最大的产出效益。由于该措施准确抓住了高质量发展的关键所在，因此引发了不小的关注。

浙江将这一概念引入到工业领域，具体来说，规模以上工业企业综合评价以亩均税收、亩均增加值、全员劳动生产率、单位能耗增加值、单位排放增加值、R&D经费支出占主营业务收入之比6项指标为主，评价结果分为A、B、C、D四档。评价结果不同的企业，享受到的用地、用电等资源要素政策也会有一定的差异。

这一政策有很多亮点。首先，该政策鲜明地表明了政府鼓励高质量发展的态度。其次，由于差别化的资源政策，使得企业主动转变自身发展逻辑，政策出台后，浙江不少企业主动实施技术改进、加大研发投入、节约土地资源，以适应新的评价机制。最后，通过差别化措施手段，在实现正向激励的同时，又加强了反向倒逼，促进了企业的优胜劣汰。

“亩均论英雄”改革仍在探索初期，因此存在一些需要解决的问题。根据浙江省长袁家军的报告，具体有四大问题亟待解决：

一是科学评价难，浙江省各地的产业结构不一样，当前的评价体系针对性还不够强、精准度还不够高；二是政策推进难，水电气价、排污费等差别化政策有待进一步落地；三是倒逼退出难，浙江各地在实践中，普遍碰到末档企业退出十分困难，甚至有的劣势企业已经歇业，却没有淘汰退出的有效办法；四是数据共享难，目前数据共享存在较大障碍。

尽管存在一定的问题，但“亩均论英雄”的改革依然不容忽视，该政策的提出也为未来各地区高质量发展的落地实施给出了一定的方向和思路。

02、济南高新区发布首个高新区高质量发展指数

2019年10月17日，在第三届中国生物医药园区产业创新发展大会上，《济南高新区高质量发展指数（2019）》对外发布，这是全国168个国家级高新区首次发布高质量发展指数。

《济南高新区高质量发展指数（2019）》是根据科技部对国家高新区的发展导向，以“创新经济体”所表达的创新生态理念为基本理论依据，由济南高新区和中科院科技战略咨询研究院中国高新区研究中心共同研究编制，是反映高新区高质量发展动态和成效的评价指标体系。指标体系包括高活力双创生态、高能级特色产业、高水平开放协同、高品质城区环境、高效率治理体系5个一级指标，14个观察维度和37个细分指标。

《济南高新区高质量发展指数（2019）》的发布，标志着中国开发区高质量发展评价体系的应用正式拉开序幕，同时对其他高新区的评价体系建设也有一定的借鉴意义。

四、开发区高质量发展评价体系构建建议

根据本文中开发区现有评价体系研究、高质量发展评价体系研究，并参考浙江、济南等实际案例，正略咨询简单提出几点对于开发区高质量发展评价体系的构建建议。

1、高质量发展是未来开发区建设的主要趋势，高质量发展评价体系的构建势在必行。由国家近两年的政策导向，各专家的研究趋势，以及标杆开发区的实际操作来看，未来我国开发区发展也将由高速增长阶段逐渐转向高质量发展阶段。在此背景下，各开发区应做好构建高质量发展评价体系的准备。

2、构建多维度的全面的高质量发展评价体系。正如前文所述，相较于现有的评价体系，高质量发展体系在评价维度上有了更多的拓展。各开发区可围绕高质量发展“创新、协调、绿色、开放、共享”的要求，也可参照上文提到的微观、中观、宏观层面的体系构建多维度的全面的高质量发展评价体系，促进各开发区综合全面发展。

3、评价体系的构建需要紧密结合开发区自身的功能定位和特点。国家对于不同类型开发区也会有不同的评价体系，各开发区在构建自身高质量发展评价体系的时候，除了要围绕高质量发展的要求外，也要针对自身的功能定位以及未来期望的发展方向，构建真正能够正向促进开发区发展的评价体系。有必要时，可在构建之初，利用往年的数据对各项评价指标进行测算，看是否能够反映开发区的高质量发展情况。

高质量发展评价体系的落地问题不容忽视。本文中介绍的内容大部分是开发区高质量发展的评价体系，而评价体系的构建最终是为了实现落实。开发区在已构建评价体系的基础上，如何实现指标的有效分解和落地，如何对各级单位、企业进行正向激励，如何实现各级单位、企业协同发展，如何奖优罚劣，如何保证与评价体系相匹配的政策落地等，都是现实中需要思考和解决的问题。