经济痕迹｜草料之争

财政是什么？贾康老师归纳为“以政控财、以财行政”，中共中央政治局2014年6月30日召开会议，审议通过《深化财税体制改革总体方案》，明确“财政是国家治理的基础和重要支柱，财税体制在治国安邦中始终发挥着基础性、制度性、保障性作用。财政制度安排体现并承载着政府与市场、政府与社会、中央与地方等方面的基本关系。”所以，无论是从学界，还是官方的界定来看，财政是政府（公权机构）行使职能的基础要件。

从具体的内容来看，财政基本就是四件事——“收、支、管、平”，即收入、支出、管理和平衡，而贯穿这四件事背后就是中央和地方的关系，实际上中国财政制度的变迁一个重要内容就是中央和地方财政关系的调整。

例如1994年之前的财政包干制，地方具有较宽的财政收支范围和较大的管理权限，相应地，方筹集财政资金的积极性很高。到1992年，地方政府财政收入占全国的比重已经高达78%，而同年全国财政赤字为256亿，其中191亿为中央财政赤字，以至于当时中央财政只能向银行透支来解决中央财政的困难，实际上就是变相的通过通货膨胀来解决赤字问题。不仅如此，中央财力的不断恶化已经影响到中央政府在宏观调控、国防、军队建设等方面的职能，所以有了1994年分税制改革，目的“是为了解决中央财政的困难”（《朱镕基讲话实录》），说白了就是要调整中央和地方的财政关系。

分税制改革的两条核心内容：一是政府财政收入向中央集中；二是原有的地方事权维持现状。

为什么这样调整中央和地方的关系？用当年朱镕基的话讲就是“中央财政在收入中应该占大部分、在支出中占小部分，这样他才有能力去调节地区之间的不平衡，才有能力去调控”。

截止到2014年，地方财政收入7.6万亿，占全国比重的54%，地方财政支出12.9万亿，占全国比重的85%，由此地方政府财政支出中有5.3万亿（12.9 - 7.6 = 5.3），得主要依赖中央对地方税收返还和转移支付收入。直到《预算法》修订，从2015年开始地方政府才被容许“赤字”，所以地方政府在财政支出方面难以实现自身平衡应该是个长期的事情。

如上所述，地方财政支出和收入之间逐渐拉大的差值是分税制改革的有意为之。但实际上，恰恰是这个收支缺口让地方政府总觉得资金不够，由此也带来了关于地方政府财权和事权不匹配的讨论。这里面既有地方经济增长竞赛的问题，也有地方财政自主权内生追求的问题，即“有钱才好办事”，而中央对地方税收返还和转移支付收入是有严格预算制度管着的。

地方政府怎么办？找财源呗！“土地财政”、“融资平台”等应运而生，直到近年广受热议的地方债务问题。

说白了，中央希望地方这匹马儿不吃草或是少吃草，而地方不免抱怨中央“要让马儿跑得快,又不让马儿吃草”。后来经过双方长期博弈，特别是在不期而至的全球金融危机的冲击下，出于反危机、率先复苏的考虑，中央开始默许地方可以自己找草吃。很快，地方就把主意打到了田间地头的庄稼上。这下种庄稼的不干了，把状告到中央，要赔偿，中央只能一边安抚农户，一边告诫地方收敛，别跑的太快。于是，地方又想出一个办法，从农户手里买地，转手再卖给农户，中间的价差用来买草料。地方买地的钱从哪来——找中国人民银行，怎么卖地——找商业性金融机构和地产商，收回来的价差——给中央提成。

现在呢？地没有以前值钱了，钱也不好借了，草料问题怎么解决？于是，地方又开始大谈特谈财权和事权不匹配的事，其实问题还是那个问题——政府事权的边界问题（包括中央和地方），只要这个边界是清晰的，那么在中央和地方两端，财政“收、支、管、平”四本帐算清楚不复杂，也不难；而如果这个边界模糊，那么伴随着财政收入的大小年，中央和地方有关财权和事权的循环讨论恐怕就会一直继续下去。