解读：三孩生育配套政策动作频频，有哪些“真金白银”？

三孩生育配套政策近期动作频频。中央层面，文件提出研究推动将3岁以下婴幼儿照护费用纳入个人所得税专项附加扣除；地方层面，四川攀枝花发育儿补贴，北京送额外假期。多管齐下促生育，在这当中财税工具如何为三孩政策“撑腰”？北京国家会计学院财税政策与应用研究所所长、教授李旭红，中国人口与发展研究中心副研究员史毅接受总台央广记者采访进行深入解读。

在一系列三孩生育配套政策中，财税配套政策和“钱袋子”密切相关。中共中央、国务院相关文件已明确，结合下一步修改个人所得税法，研究推动将3岁以下婴幼儿照护费用纳入个人所得税专项附加扣除。

“婴幼儿照护费用”应进行综合测算

记者：最终政策实施细节还没有揭开“面纱”，“婴幼儿照护费用”这一概念应该怎么理解？

史毅：从我的角度看，婴幼儿照护是指对3岁以下婴幼儿的照料和看护行为。我们国家婴幼儿照护主要有两类——第一类是家庭成员的照护，比如父母、爷爷奶奶、姥姥姥爷，这类照护占主导地位，但是这类照护是在家庭内部发生的，不是市场行为，费用很难核算；第二类是家政人员或托育机构的照护服务，这类照护费用可以核算，但这类照护只占其中一小部分，最近一次调查显示，我国3岁以下婴幼儿入托率不到6%。

从政策公平性的角度看，两类照护产生的费用都应纳入测算，综合测算3岁以下婴幼儿照护过程中所产生的各类费用，这是比较可行的，既包括照护服务劳动产生的人员费用，也包括吃喝住用等产生的养育费用。

大概率采取“定额扣除”，降低遵从成本

记者：所以“婴幼儿照护费用”需要通盘来考虑、打包来计算。现行的个人所得税专项附加扣除主要有两类方式，一类是“定额扣除”（比如现行“子女教育”一项），一类是“在限额内据实扣除”（比如现行“大病医疗”一项）。婴幼儿照护费用的扣除，大概率会采取哪种方式？

李旭红：仅从我自己的角度观察，我们国家在个人所得税最近一轮的改革中，包括专项附加扣除、定额扣除等都是政策实施上的创新点和亮点。定额扣除有很多好处，既降低了纳税人的遵从成本，也降低了税务部门的征管成本，非常便利，非常明确。

当然了，每个人、每个家庭在某一项上的实际花费会存在差异，如果是“限额内据实扣除”，在一定程度上会带来其他问题，比如“据实”的“实”要拿什么做凭证。但是定额扣除就比较透明，确定性也比较强。

“定额扣除”或可不分档，确保公平性

记者：如果是“定额扣除”，需要分档（比如现行“住房租金”一项）吗？如何去权衡这个背后差异性和公平性的问题？

李旭红：从我个人角度来看，如果要分开档次，是不是需要照顾到地区和人群差异，这个需要谨慎考虑。考虑地区差异，到目前来看，我们其实非常谨慎，现行6项专项附加扣除中，仅仅只有“住房租金”这一项根据地区差异实行了分档扣除。另外，如果去考虑人群差异，其实也很难确定这个边界。如果要确定边界，就需要一个相对科学的标准，不能因此产生新的不公平。

记者：从您的领域来看，扣除需要分档吗？

史毅：城乡和区域之间的婴幼儿照护费用会存在一定差异，一般是城镇地区高于农村地区，发达地区高于欠发达地区，大城市高于中小城市等。同时，不同类型家庭之间的婴幼儿照护费用也会存在一定差异，高收入家庭高于中等收入家庭，中等收入家庭高于低收入家庭等。

但值得注意的是，这种差异不能成为分档扣除的依据或理由。如果从效率和公平的角度看，每一个婴幼儿都是平等的，都应被一视同仁地对待，不分档的定额扣除可能是最公平的扣除方式。

不能因为家庭投入得少就少扣除，投入得多就多扣除，这对农村地区、欠发达地区、对中小城市、中低收入家庭反而是不公平的，会拉大不同地区和群体之间儿童养育投入之间的差距。

从人口和财税视角观察：育儿补贴的效果或相对有限

记者：除了中央层面的政策风向，地方层面最近也有不少新动作，也都动用了一些财税手段。比如四川攀枝花，当地政府表示，对按政策生育二孩、三孩的攀枝花户籍家庭，每月每个孩子发放500元育儿补贴，直到孩子3岁。攀枝花因此成为全国首个也是目前唯一一个宣布发放育儿补贴的城市。这个举措看起来很“诱人”，但到底能不能撬动生育意愿？

史毅：从现有国际经验来看，育儿补贴尤其是现金形式的育儿补贴，对于提高生育意愿或者推动生育政策目标的实现，它的作用可能相对有限。除非育儿补贴的额度能够达到一个非常高的水平，否则少量补贴产生的效果不一定是特别积极的。

像欧洲一些国家，生育相关经费的财政投入要达到GDP的3%以上，才可能会有明显效果。但是达到这样一个量级，其实比较困难。就算达到这个水平之后，也会面临一个新问题，就是公平性的问题。育儿补贴是面向某个范围内所有人的，但真正需要这部分补贴的可能是中低收入家庭，一些高收入家庭也拿了育儿补贴在一定程度上就会导致财政资源的浪费。

记者：从财税的角度来看，发补贴是不是一个促生育的好办法？

李旭红：谈谈我个人的看法。发补贴的一个好处就是可以直接支付到个人、到家庭，直接产生效果。但是发补贴也会带来一个问题——人是流动的，因为这个地方发补贴，就有人可能会考虑迁移到这里，这个问题就会变得复杂了。

另外，发补贴毕竟要动用地方财政资金，有的地方财力充裕，可能额度就高，有的地方财力紧张，可能额度就低，这样或许会带来一种非良性竞争，也会带来一种新的不公平。

或可将不孕不育治疗等相关费用纳入医保报销范围

记者：相信财税、住房、社会保障等各方面的配套政策都会迅速跟上。如果选一个目前可能重视程度还不够的政策领域，您觉得是什么？

史毅：“生不出，生不好，养不起，养不好”的问题是大家最为关心的问题，如果说3岁以下婴幼儿照护费用纳入个人所得税专项附加扣除，发展普惠托育服务体系，旨在回应“养不起、养不好”的问题，我认为“生不出、生不好”的问题更为迫切。

人工流产增加和较高的不孕不育率是我们国家生殖健康领域面临的严峻问题。建议提高生殖健康服务水平，积极推进生育医疗费用支付方式改革，研究将辅助生殖和不孕不育治疗等相关医疗费用纳入医保报销范围。