一手调研｜推行土地全程托管服务要避免激进和一刀切

近期，笔者在黄淮地区调研发现，当地政府正在推进土地托管服务从单项托管向全程托管跃进，但是村庄内部的小农户、种田大户、承担全程托管服务的村合作社等经营主体都不愿意搞土地全程托管服务。乡村两级感觉推动全程托管服务存在很大阻力。结合当前农民农村发展的阶段来看，硬性推行土地全程托管服务确实是一种激进的做法，会造成诸多社会问题，削弱乡村作为中国现代化发展的“稳定器”和“蓄水池”的功能。 

两种类型的土地托管服务

2020年中央“一号文件”明确指出，“推广统防统治、代耕代种、土地托管等服务模式”。土地托管是指部分不愿耕种或无能力耕种者把土地托给供销社等合作组织或种植大户,并由其代为耕种管理的做法。据调查来看，黄淮地区的土地托管服务正在从单项托管向全程托管冒进。

2020年，黄淮地区D市推行了土地单项托管化服务。D市龙村的土地托管化服务主要有旋耕、收割、打药和打捆等四项。四项托管服务的费用分为政府补贴和农民给付两部分：旋耕35-40元/亩，政府补贴20元/亩，农民给付15-20元/亩；无人机打药30元/亩，政府补贴20元/亩，农民给付10元/亩；稻草打捆33元/亩，政府补贴18元/亩，农民给付15元/亩。龙村共有5000亩耕地，2020年参与托管化服务的有3000亩地，其余由村民自己耕种。

单项托管化服务只是将生产中的四个具体环节交给合作社或者村集体经济组织来做。2021年，D市将推行的土地全程托管化服务是将土地交给村集体经济组织，由村集体经济组织自行负责，或者组织村民合作社来耕种，或者向村外引进农业服务有限公司联合经营。今年，D市准备推行6万亩土地搞全程托管服务，政府给托管服务经营主体的补贴标准是200元/亩，合作社或农业服务有限公司等经营主体给农民租金是600元/亩。但是经营主体要经营全村几千亩土地，需要烘干、仓储等配套设施，政府将以项目形式资助。龙村准备申报260万的配套项目，可以解决3000亩的粮食烘干和储藏。

据调查看，经过一年实践，农民通过比较单项托管化服务与自己耕种的效果与收益，大多数都认可2020年的单项托管化服务，准备在2021年参与土地单项托管，而对于全程托管化服务并欢迎。龙村村主任说，乡镇安排全村3000亩的全程托管任务，很难完成，因为90%的村民还需要自己种地。 

全程土地托管服务的激进性

土地托管常常被赋予实现乡村振兴战略、稳定粮食产量、构建现代农业体系和保障“舌尖上的安全”等重大意义。但是这些农业发展上的意义并不符合农民和农村现阶段的发展特点与要求。

首先来看全程托管化服务的土地收益流向。在与农民和经营主体签订的协议中有如下规定：“农民保底收益为600元/亩/年，当年稻麦轮作总收益2237元/亩（小麦750斤/亩×1.12元/斤国家保护价+水稻1100斤/亩×1.27元/斤国家保护价），农资和服务费用支出930元（包括每亩地20元分片管理费用），贷款利息20元，目标价格收保险费80元，总收益607元。如果村集体、农户与服务合作社约定的是2：3：5的分红比例，村集体每亩每年可收益121.4元。如果自行负责，村集体可收益607元（包括农户二次分红），一个农业村托管1000亩土地统一经营年收益将有60.7万元。”

从上述协议规定可以发现，土地全程托管化服务要在小农户、合作社和村集体等主体之间重新分配土地收益。小农户不参与全程托管的收益是1200元-1300元/亩，参与全程托管的保底收益为600元，加上分红收益182.1元，最终收益为782.1元/亩，每亩收益减少500元左右。村集体在全程托管化服务之前没有收益，之后每亩收益121.4元/亩，1000亩，就有12.14万元收益，如果全部由村集体经济组织负责托管，则收益是607元/亩。合作社或者服务公司每亩收益为303.5元/亩，另外加上农资和服务费用903元/亩中的利润。此外，这个协议还隐含着对种田大户和全家进城农户利益的调整。龙村现有11户种田大户，每户种植50亩至100亩，其中流转村民的土地租金为200-300元/亩，每亩收益在1000元左右；如果推行全程托管后，种田大户将没有低租金的土地可以流转，而高租金流转又无法承受，因此种田大户将无田可种。对于少数成功实现家庭城镇化的村民，已经不再务农，土地给村里的亲友种，每亩收益是200-300元租金，而参与全程托管后的收益在700-800元/亩，增加幅度很大。

整体而言，全程土地托管后，土地收益从小农户和种田大户手中流向村集体、全家进城的不在村农户和合作社、农业服务公司等新型经营主体。说土地全程托管化服务是激进的，主要是没有厘清以下两个重要问题进而采取了超越实际情况的做法：

第一，谁最需要土地收益的问题。中国正处于快速城镇化进程中，常住人口城镇化率已经超过60%，但仍然有5亿多农民居住在农村。这5亿多农民多是老弱病残，以及少数因有老人孩子需要照料等原因，不得不留在村庄的中青年农民。也就是说，当前在村务农的大多数是老年人和少数“中坚农民”（种养殖大户）。老年人种地具有特别重要的意义：当前的“半工半耕”中老人承担“半耕”，每年一两万元的收入，是对渐进式城镇化的重要支撑，缺了这个部分，农民的城镇化将更加艰难。中坚农民因种种原因无法外出务工，但是在农村可以流转全家进城村民的土地来耕种，再加上养殖和就近务工等，就可以获得与外出务工相当的收入，可以过上比较体面的生活。可见，务农的老人和留在村庄内的中青年农民是最需要土地收益的。但是土地全程托管化服务要将老人和中坚农民的务农收益转移给村集体、合作社或农业服务公司，超越了现阶段农村土地收益分配的事实性原则。

第二，当前土地最为重要的功能是什么的问题。土地具有经济、政治和社会等诸多功能。推行土地全程托管最为重视的是土地经济功能，要搞规模农业和效率农业，实现农业经营现代化；也注重政治功能，为了“把饭碗牢牢端在中国人自己的手中”，保障“舌尖上的安全”等。但是这些是片面地理解了土地的经济政治功能。当前土地最重要的经济功能，是为亿万正在进城的小农户提供重要的“半耕”支持；土地更为重要的政治功能，应该是为城镇化与现代化的顺利完成提供重要保障；此外，还有土地的社会功能，是为不得不留守在农村的劳动力及老弱病残提供社会角色及生活意义。总之，当前农村土地要为留在农村的大多数人提供生产生活的资料及意义，要为中国的城镇化提供稳定保障。而土地全程托管却忽视了大多数人的利益，超越了当前土地功能的政治经济学意义。 

防止土地托管服务激进化的建议

从改革开放之初，农村分田搞大包干，“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”，农民的所有收入基本上来源于土地，到当前剩余劳动力不断向城市转移，形成了“半工半耕”的收入格局，土地收益占农民家庭收入的比重不断下降，土地也在农村自发流转，但是土地收益仍然是大多数农民家庭收入的重要组成部分，缺少了这个部分，农民进城过程将会遭遇挫折，中国的城镇化和现代化也有可能会遭遇比较大的曲折。从这个最为重要的事实出发，防止土地托管服务激进化，必须要注意以下几点：

一是明确服务对象，确保服务本质。2021年中央一号文件明确指出，“有序开展第二轮土地承包到期后再延长30年试点，保持农村土地承包关系稳定并长久不变，健全土地经营权流转服务体系”。这是顺应中国当前城镇化与现代化发展特点提出的应对策略，表明在中国实现现代化以前，亿万小农户仍然是农村最为重要的群体，必须首先保障他们的利益，所以小农户是土地托管的主要服务对象。而解决小农户在生产中单家独户无法实现的现代农业机器的收割、旋耕、稻草打捆和无人机打药等问题，是当前土地托管服务的重要内容。而搞全程托管，变相土地流转，重新分配小农户的收益，充实村集体经济，搞现代规模农业经营等，则偏离了土地托管化服务的本质。

二是渐进式推进土地托管服务。渐进式改革是中国改革成功的重要策略，对于当前的土地托管而言，仍具有重要指导意义。土地托管服务不能激进，只能渐进。土地托管服务的渐进性表现在两个方面：首先，随着小农户对市场服务的需求程度不断加深而渐进式提供托管服务。从实践看，提供旋耕、收割、打捆和打药等单项托管服务比较符合当前小农户生产的现实需求，可以解决小农户无法购买大型农业机器等的生产困境，而又不剥夺小农户的农业生产剩余。此外，还有育秧、施肥、除草、晾晒等环节，当小农户无力或不愿承担时，也可以不断扩大提供托管服务范围，最终实现全程托管服务。其次，随着不同农民对土地依赖程度相继减弱而不断扩展全程托管服务。从调查来看，龙村无法推行全程托管服务，但是武村的两个组却比较容易推行全程托管化服务，主要原因在于70%的农户已经成功进城，对土地的依赖性大大减弱。随着城镇化深入发展，将会有越来越多的农民不再依赖土地而生存，全程托管服务也逐渐扩展开去，最终实现大面积的全程土地托管服务。

三是农业发展要服务于农民问题的解决。当前中国的农业生产技术已经远远超越了农民农村发展的实际情况。现在农村生产关系已经阻碍了先进生产力在农村的施展。但是农业问题的解决，农业现代化发展，总是与农民农村问题，特别是与农民问题紧密相关，并且要服务于农民问题的解决。当前国家仍然处于快速城镇化进程之中，并且这个进程会持续到2035年甚至2050年，在此期间，农民渐进式城镇化仍是解决农民问题的重要钥匙，也是中国最终能够实现现代化的重要保障。因此，农业现代化要随着农村剩余劳动力不断减少、农民不断进城，而不断深入发展，“形成梯次推进农业现代化的格局”，否则将会引发诸多的社会问题，进而破坏农村作为中国现代化的稳定器和蓄水池的重要功能。 

（作者贺海波系湖北第二师范学院新时代基层治理现代化研究中心主任，武汉大学中国乡村治理研究中心研究人员）