金融监管大一统：“分久必合”乃大势所趋，机构整合待观察

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（简称《建议》）提出，加强金融宏观审慎管理制度建设，加强统筹协调，改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架，健全符合我国国情和国际标准的监管规则，实现金融风险监管全覆盖。

改革金融监管体制并非现在才提出，但是最近发生的各种金融市场风险事件将这一改革推到了整体金融改革任务清单中的最前端。业内人士建议，未来，必须要将宏观货币政策和微观金融机构监管结合在一起，才能适应最新的金融业态发展，防范系统性风险。值得注意的是，虽然统一协调监管是趋势，但监管机构的整合并非一蹴而就。

动因：风险倒逼现行监管体制改革

习近平总书记在对《建议》做说明时专门提及，金融是现代经济的核心，在很大程度上影响甚至决定着经济健康发展。现代金融发展呈现出机构种类多、综合经营规模大、产品结构复杂、交易频率高、跨境流动快、风险传递快、影响范围广等特点。国际金融危机爆发后，主要国家均加大了金融监管体系改革力度，核心是提高监管标准、形成互为补充的监管合力和风险处置能力。

习近平还指出，近年来，我国金融业发展明显加快，形成了多样化的金融机构体系、复杂的产品结构体系、信息化的交易体系、更加开放的金融市场，特别是综合经营趋势明显。这对现行的分业监管体制带来重大挑战。党的十八届三中全会就加强金融监管提出了完善监管协调机制的改革任务。近来频繁显露的局部风险特别是近期资本市场的剧烈波动说明，现行监管框架存在着不适应我国金融业发展的体制性矛盾，也再次提醒我们必须通过改革保障金融安全，有效防范系统性风险。

从2013年的“钱荒”，到今年年中的股灾，最近两年以来，我国金融体系风险事件不断爆发。北京金融衍生品研究院首席宏观研究员赵庆明表示，目前中国处于经济增速回落、经济结构调整和转型升级的特殊阶段，面临跨越“中等收入陷阱”的挑战。从其他国家的历史经验来看，在这一阶段，金融体系极易出现更多的风险事件。中国金融改革和开放的步伐在不断加大，银行业整体的不良率在上升，人民币贬值预期引发的资本流动变化也更为显著。在这种情况下，防范金融风险显得尤其重要，而在抑制和化解风险的过程中，金融监管是非常重要的一环。

分业经营、分业监管的金融监管体制在2003年最终确立。不过，频频爆发的金融风险对现有分业监管体系形成巨大挑战。

中国社科院金融研究所银行研究室主任曾刚在接受《经济参考报》记者采访时表示，目前可以关注到两类现象：一是不少体制内的银行、保险和证券公司等进行“跨界”的综合化经营的趋势明显，严重冲击现有“一行三会”的监管格局；二是一些体制外的新兴的金融业态，比如互联网金融以及一些民间的财富管理公司发展极为迅速，关系整个金融系统的安全，但是其处于“三不管”的监管真空地带。“金融机构跨界经营使得整个金融市场的联系度正在提高，形成系统性风险的可能性在上升，将监管不同业态的金融监管统一协调起来，并把现有监管体系外的机构纳入到现行监管框架之内，是大势所趋。”曾刚说。

方向： “分久必合”乃大势所趋

习近平在对《建议》做说明时还指出，国际金融危机发生以来，主要经济体都对其金融监管体制进行了重大改革。主要做法是统筹监管系统重要金融机构和金融控股公司，尤其是负责对这些金融机构的审慎管理；统筹监管重要金融基础设施，包括重要的支付系统、清算机构、金融资产登记托管机构等，维护金融基础设施稳健高效运行；统筹负责金融业综合统计，通过金融业全覆盖的数据收集，加强和改善金融宏观调控，维护金融稳定。这些做法都值得我们研究和借鉴。

值得注意的是，刚刚履新央行副行长的陈雨露在2013年发表的著作《大金融论纲》中，也曾提及应建立完善包括货币政策、信贷政策和金融监管政策在内的“三位一体”的宏观审慎政策框架体系，并通过各种政策之间的合理协调和有效搭配，促进金融和实体经济的稳定运行。他也曾撰文称，推行“全口径监管”势在必行，在多头监管体制下，分立的监管机构往往只关注自己管辖范围内的局部稳定，而对整个金融体系的风险累积漠不关心。为避免这一问题，在新的宏观审慎监管体系下，必须对监管资源进行重新整合，建立起统一的金融监管体制。

从国际经验来看，金融监管“分久必合”的趋势正在显现，不少国家也进行了监管机构的整合。中国银行业协会首席经济学家、香港交易及结算所首席中国经济学家巴曙松日前在出席财新峰会时表示，金融危机爆发后，美国、英国、欧盟等国家或地区纷纷对金融监管体系进行改革，由传统的多头监管向双峰监管甚至是一元的综合监管发展，同时强化中央银行的监管职责，逐渐成为主流。巴曙松表示，货币政策和监管行为全部整合在一起，有利于信息沟通和货币政策制定。同时在央行和监管机构之间设置防火墙，防止利益冲突和政策干扰。

将宏观监管和微观监管相结合成为不少业内人士的共识。一位常年研究金融监管体制的业内人士对《经济参考报》记者说，货币政策和具体的对金融机构的微观监管不能完全脱离，否则，一些宏观调控的政策效果就会大打折扣。“萝卜加大棒的政策是最有效的。可是，在现行体制下，有的监管部门只有萝卜，有的监管部门只有大棒，二者若不能配合，则无法达到预期的监管效果。”他说。

探索：机构整合需进一步观察

曾刚表示，未来的监管要更加体现对宏观系统稳定性的关注，体现对整个金融市场波动的关注，加强监管部门之间的协调。但是，现有体制改革的路径需要进一步探讨，现阶段是否一定要进行机构的整合也需要进一步观察。

以美国为例，鉴于美国金融监管体系比较复杂，改变现行监管框架存在困难，在金融危机后美国采取了务实和折中的方案，在不改变现有监管架构的前提下新成立金融稳定监督委员会（FSOC），负责识别防范系统性风险和加强监管协调。

“美国的联邦体制和中国不同，不具有完全的可比性。不过，在机构整合方面，是否要完全推倒现有的体制架构，确实要统筹考量其中的成本和收益。客观来看，分业监管也有其优势。”曾刚表示。

国务院于2013年曾发布《国务院关于同意建立金融监管协调部际联席会议制度的批复》指出，为进一步加强金融监管协调，保障金融业稳健运行，经国务院同意，建立金融监管协调部际联席会议制度。联席会议由人民银行牵头，成员单位包括银监会、证监会、保监会、外汇局，必要时可邀请发展改革委、财政部等有关部门参加。除了该部际联席会议制度之外，反洗钱工作部际联席会议制度和处置非法集资部际联席会议制度目前也都在运行之中。不过，在不少业内人士看来，该机制过于松散，在统一协调监管方面难有作为。曾刚建议，在现行框架下，可以尝试进一步做实金融监管部际联席会议制度。