缅甸大考

2011 年 3 月吴登盛政府上台后，推行了一系列改革。现在是几十年来，缅甸实现民主改革与全国和平的最关键也是最好的时机。但诸多难题使改革的前景仍不明朗。

政治改革前景

吴登盛的上台并未解决缅甸此前存在的问题，旧危机和新挑战并存。首先，联邦巩固与发展党— 军方、全国民主联盟、少数民族武装三大政治团体未来的角色和地位还不明朗。其次，宪法改革举步维艰，政府拒绝对保障军人地位的 2008年宪法进行重大改动。第三，边境地区重新爆发的武装冲突使全国范围内停火的目标难以达成。第四，社群、社会媒体和民间团体持续快速发展，积极参政议政。最后，佛教徒与穆斯林群体之间关系持续紧张。

军人及相关的商业或家族利益集团仍享有特权。军人通过制造冲突和分裂掌控政治。深层次的政治改革与民族和解在 11 月 8 日选举前后能否顺利推行，是当前最大的挑战。

政治对话框架

军人统治结束以来，缅甸政治改革取得了重要的进展，主要表现在：对媒体自由的限制减少，停火协议的范围扩大，各方对话态势加强等。然而，其中很多并未真正落到实处。

宪法改革是未来政治发展的基础。目前存在两个重要障碍：第 59（f）条禁止具有外国亲属的人担任总统，这意味着昂山素季无权竞选总统；第 436 条授予军人议员对修宪的绝对否决权，成为其控制宪法的“万能钥匙”。反对派努力在宪法框架之外推动改革，如联名呼吁、举办多方会谈等。但政府以拖延战术回应。

去年 10 月，在美国奥巴马总统访问缅甸前夕，缅当局通过敏昂莱、瑞曼、吴登盛发表公开声明称，国家目前还需要军队，宪法改革只能通过议会进行，一些重要条款的修宪案还须进行全民公投。不管政府领导人是否在拖延，事实是，修宪一直没有达成任何共识或时间表。

民族对话框架

与以前军政府时期强调的个别双边谈判不同，吴登盛政府采取了新的方式，以达成全国范围内的停火协议为目标。然而，2015 年初，对话势头减弱了，协议的达成与实施存在很多困难。

首先，和平谈判仍存在诸多困境。如军人政府仍延续“分而治之”的策略，在资源丰富的东北部使用武力对付地方武装，与其他地区（如东南部）的武装则进行谈判；吴登盛总统和军事领导人观点不同；军方反对停火协议签署后对其实行独立监督，导致透明机制和安全保障措施的建立非常缓慢。

其次，20 个少数民族武装的能力差别很大，意见也不同。自 2011 年以来，十几个武装组成的民族联邦联盟委员会（UNFC）是主要的少数民族武装联盟。但像佤联军、南掸邦军这些实力最强的集团，却未包含在内。

最后，少数民族武装不信任政府。缅北仍在爆发军事冲突，而缅军在东北部的军事行动和人权侵害事件不断被曝光。少数民族武装担心，在政府许诺举行和谈的同时，军方却在发动战争。几十年斗争与诸多和平会议并未带来清晰的图景，缺乏政治承诺的停火协议并不可信。经验表明，协议可以在任何时候被撕毁，而这会引发更深层的政治分裂。

主要社会政治集团

缅甸的大部分社会政治活动由四个实体统领：联邦巩固与发展党—军队、在野民主党派、少数民族集团，以及公民团体或社区组织。这些集团的互动将决定缅甸未来二十年的改革道路。

★联邦巩固与发展党—军队

该军政集团由四个要素组成：一个倡导改革的总统，一个由该党领导、具有一定独立性的议会，具备强大平衡力的强硬派军人，以及强大又复杂的商业利益。军人集团控制着诸多重要部门。目前，退休的丹瑞大将依然在幕后掌管军政大权，下一任军方领导人的身份和政策广受猜测。大选后吴登盛是否继续担任领导人仍不确定。

联邦巩固与发展党—军人政府接下来的动向仍是未知数。掸邦政治分析员塞万塞怀疑政府和军队一方面推行改革路线，另一方面又走军事强硬路线，从而取得“双赢”：既消除了国内危机，又因改革承诺而获得国际赞扬。国外分析者对缅政府的意图则存在分歧，有人认为政府在真心推进民主转型，也有人肯定军队的作用。未来军事强人统治不可能回归，但该党下一代领导人仍无法确定。当局保证在政治改革成功与稳定后，军人会退出政治舞台，但未制定出权力移交的明确步骤。

★在野民主党派

2012 年，全国民主联盟参加议会补选时，获得了 45 个席位中的 43 个。人们普遍认为如果选举公正，全国民主联盟仍会获得 2015 年大选的多数席位。为此，联邦巩固与发展党—军人集团很可能下定决心控制选举结果，而他们有 2008年宪法的支持。

此外，如何发展成为一个现代型政党，也是全国民主联盟面临的重大问题。从抗议运动领导者向潜在政府领导人转变的过程存在诸多困难。该党因领导人日渐脱离选民而受到频频抱怨；作为一个享有维护人权声誉的政党，全国民主联盟并没有强烈谴责军人在克钦和掸邦的军事行动及若开邦反穆斯林的歧视、暴力行为。过去四年中，他们在政治上的处境犹如走钢丝，一方面需寻求与军人政府的妥协，另一方面还要代表民意。但私下里，全国民主联盟有领导人也承认，为少数民族权利发声会对其不利。

为应对这些挑战，全国民主联盟延续其早期的“大众民主运动”策略。昂山素季继续在全国巡讲，同时与 88 世代和平与开放社会组织共同推动修宪，这是其改革策略的基石。当然，推动政治进步需具备高超的眼光和技巧，昂山素季也提醒说，这比战斗还要艰巨。

★少数民族武装

虽然少数民族人口约占全国三分之一，但在历次政治转型中总是遭到排斥。过去四年里，它们在联邦划分和穆斯林公民权问题上分歧众多，但多数认同联邦制，反对中央集权和当前宪法。

2009 年，军政府命令所有与政府签有停火协议的少数民族武装都整编为受政府军控制的边防警卫队，以保证联邦巩固与发展党—军人的优势地位。主要的停火民族武装都拒绝整编，因为这会削弱他们的军事力量。2011 年 3 月民选的吴登盛政府执政后，推动全国范围的民族和解与停火谈判进程，多数少数民族武装参与政府推动的谈判进程。今年 3 月底，政府和十几个武装签订全国停火协议草案。

少数民族武装对中央政府的不满主要集中在社会、经济和政治方面。首先，东北部战乱重起，边境地区的少数民族继续跟贫穷、艰苦抗争，很多人流亡国外。其次，他们相信，联邦巩固与发展党—军人政府精英（主要是缅族）的首要兴趣是少数民族地区的土地和自然资源。最后，他们认为只有达成包含所有民族在内的包容性政治改革协议，才能实现持久的和平与公正。

★社会组织

过去四年，缅甸政治改革的一大亮点是公民社会和社群组织角色的凸显。它们既避免扮演“政治角色”，又坚信自己是支持和平与政治改革的关键力量。缅甸今天达成的任何谅解，都离不开这些组织的推动作用。

尽管奈温军政府时期压制公民社会，众多社群活跃分子还是在宗教组织的保护下生存下来。在苏貌和丹瑞领导的军人政府时期，达成停火协议的地区允许建立非政府组织，国际非政府组织也可以返回，公民社会运动发展起来。吴登盛上台后，社会组织数量显著增加，它们主要参与社会和福利事务，在政治转型中为争取必要的改革而进行游说。在 2007 年“袈裟革命”和 2008 年纳尔吉斯飓风灾难中，他们也发挥了人道主义救援的重要作用，但由于政府管制，众多社群活动网和活跃分子只能保持低调。

由于缅甸社会政治事件的多样性，很难概括出这些社会组织的确切目标。虽然政治前景不明，但公民社会已成为促进缅甸改革前进的一个关键因素。

结论与建议

政治经济权利分配不均是缅甸内部冲突的根源。为此，缅甸首先需要制定清晰的指标，保障所有民众、政党的权利，使其能够无障碍地参与民主改革进程。其次，民族问题的解决必须摒弃军事手段，改革宪法，保证大选的自由与公平。第三，保持政治改革的势头，使其成为全国和平的基石。第四，改革措施不能流于表面或以量取胜，改革协议应当促进正义与合作，不能引发社会与政治层面的排斥与分裂。最后，社会政治改革需要国际援助的支持，援助需针对关键政治议题和大多数弱势群体。

总之，缅甸处于政治转型的关键时期。只有延续对话与和解的精神，一个进步的未来才会实现。接下来的几个月，各党派有机会进行建设性合作。如果各方继续只顾争斗和自身利益，国家建设将遭到失败。任何党派都不能独立解决政治问题，只有所有人民的参与，才能让缅甸走向美好的未来。

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本文原题“Political Reform and Ethnic Peace in Burma/Myanmar: The Need for Clarity and Achievement” （“缅甸政治改革与民族和平面临的挑战”）。跨国研究所是一家总部位于荷兰阿姆斯特丹的国际研究机构，该所从 2010 年起实施缅甸研究项目，出版系列政策简报。中文版摘译自其第 14 期简报，刊发于北京大学国际战略研究院《海外智库观点要览》第13期。陶晓阳、张添摘译。澎湃经授权转载。